军人在印尼战后政治发展进程中一直扮演着十分重要的作用，无论是苏加诺时期还是苏哈托时期，中央政权都是直接或间接由军人集团掌控和操纵，军人往往通过各种手段力求使自己的统治合法化和制度化。特别是在苏哈托统治的30年时间内，以军队为基础组建专业集团党，从而确立了印尼武装部队不仅作为一支军事力量，更重要的是作为一支政治力量的“双重职责”，军方通过将大批军官安插到中央和地方一系列行政管理机关中，保持对各级政府机构的严格控制并通过自身的特殊地位对国家的内外政策发挥影响。

　　1998年5月，在亚洲金融危机的冲击下执政长达30年之久的印尼苏哈托政权猝然崩溃，由此开启了后苏哈托时代的民主转型时期。作为世界“第三大民主国家”以及伊斯兰世界中“最大的民主国家”，①印尼的政治转型不仅涉及政治体制的转换和政党制度的变更，印尼军政关系在转型过程中也发生了重要的变化：军人开始退出政治权力中心，实现权力从军人向文官的过渡并以此为契机开始了军队的职业化改革。

　　军队通常是国家内“唯一合法拥有垄断性政治暴力的团体”和“强而有力的政治行动者”，②军队在国家政治现代化进程中的价值取向将直接影响到国家未来发展的方向。因此，对于印尼这样有着长期军人干政传统的新兴民主国家来说都共同面对着同一课题：即如何“约束军方政治权力，并使得武装部队纳入忠于为国家提供外部安全职守的职业组织”，③并“把军方的权力和特权削弱到与宪政民主的运转所相容的水平上”。④一种良性的、稳定而和谐的军政关系不仅是这些国家迈向成熟的民主政治的必要条件，也是衡量其民主制度是否得到巩固的重要标志，这也正是本文的研究意义所在。

　　一 从议会民主到“新秩序”:军人政治的逐步确立

　　

　　印尼武装部队（ABRI）也称印尼国民军（TNI），是在二战日本投降后争取民族独立的武装战争中诞生、发展和壮大的。军人政治在印尼也并不是从独立伊始就有的政治现象，从它的出现到最终确立也经历了前后20年的发展历程。

　　独立初实行西方多党议会民主政治时期，印尼军队就已开始不断干预政治。1952年10月17日，在当时的印尼陆军参谋长纳苏蒂安的策划和煽动下，军队出兵包围总统府，要求总统苏加诺解散国会。虽然兵变最后没有取得成功，纳苏蒂安也因此被苏加诺总统免职，但此次兵变成为“统一的印尼共和国成立以来第一次军人干政的尝试”。①1955年2月，印尼军队对新任陆军参谋长的人选表示不满并成功迫使政府任命已经辞职的纳苏蒂安重新出任陆军参谋长一职。在这次事件中，军队“第一次成功地扮演了政治角色”。②

　　在苏加诺“有领导的民主”时期，印尼军队开始向政治权力中心渗透，逐步控制了国家的一些重要经济部门，其政治和经济地位日益提升。1958年，纳苏蒂安提出了“中间道路”理论作为军队进一步干预国家政治的理论基础，要求印尼军队要积极参与政治和社会各领域的事务，但又不直接取代政府。

　　1965年“9·30事件”发生后，印尼军队开始逐步夺取国家最高权力。1968年3月，苏哈托被正式授予总统衔。至此，以苏哈托为代表的右派军人最终完全掌握了国家政权，开始了印尼历史上所谓的“新秩序时期”。

　　

　　二 苏哈托“三位一体”统治体制下的军人专制

　　

　　（一）“双重职能” 理论与军人政权的合法化

　　苏哈托掌权后，立即开始着手建立军人政权。为此，在“中间道路”理论的基础上进一步提出了军队的“双重职能”（dwifungsi）理论并以此作为建立军人统治并依靠武装力量统治国家的合法性基础。

　　1966年8月，在印尼万隆召开的研讨会上通过了军队的“战斗信条”，指出印尼武装部队“从来不是政权的被动工具，也不是单纯的治安维护者。对国家的总路线，对政府的好坏，对国家的安危，对建国五基（又称“潘查希拉”，即信仰神道、人道主义、民族主义、民主和社会公正，这也是印尼的立国基础）和社会的维护不能保持中立，它不仅对军事战术负有主要责任，同时对社会生活的各个领域也负有责任。”①从而在理论上确立了印尼军队不仅作为一支军事力量，更重要的是作为一支社会政治力量的双重职责。从此，印尼武装力量“不仅要作为国家的保卫者，也是国家政治和社会生活的重要组成部分”。②

　　1982年，印尼国会通过法律，称军队不仅是一支军事力量，也是一支社会力量。这样，“双重职能”的原则最终被以法律的形式固定下来。

　　（二）国家权力结构的调整及三位一体统治体制的建立

　　在提出“双重职能”理论作为军人政治合法性理论基础的同时，苏哈托采取了一系列措施对国家权力结构进行调整并最终建立了由总统-专业集团-武装部队构成的“三位一体”的统治架构。

　　1 通过组建专业集团，限制反对党的活动

　　苏哈托新秩序政权建立后，在政党制度方面主要进行了两方面的改革：一是不准许国内存在西方式的反对派，尤其强调“协商一致”的原则，为此使用暴力手段从肉体上消灭以共产党为代表的左翼势力；二是确保政府拥有一个强大的政党作为支撑并使其他各党派处于对政府的依附地位，为此专门组建了自己的政党即专业集团。

　　印尼专业集团是在1964年10月由61个印尼群众团体联合成立的，苏哈托上台后，专业集团的实力逐步扩大，形成了包括军人、政府公务员、记者、律师、医生、妇女、宗教界等各行各业专业人士在内的一个覆盖面广、人数众多的现代政党。而专业集团的核心是军人，军队在专业集团中的核心作用是通过内设的各级委员会体现出来的，专业集团的领导权也掌握在苏哈托的亲信军官手中。

　　与此同时，苏哈托通过各种手段限制反对党的发展，加强了专业集团的执政优势。通过政党改组，印尼政府把除专业集团外的其他各个政党强行合并为印尼民主党和印尼建设团结党两个政党，规定一切未经准许的政党活动均为反对国家、反对宪法的“非法”活动，没有书面批准，一切政府官员不得参加其他任何政党。

　　这样，虽然名义上印尼存在专业集团、民主党和建设团结党三个政党，但由于其他两个政党的实力受到严重削弱，实际上专业集团成为唯一具备竞争能力的政党组织，其统治地位也逐步确立。以军队为核心的专业集团在历次人民协商会议选举中均获得“压倒性”优势，而第二大党建设团结党的得票率则不断下降，从1977年的最高点29.29%下降到1987年的15.97%。①

　　2 通过向经济领域的渗透，控制国家经济命脉

　　1965年之后，印尼军队不再仅限于国家安全的捍卫者，而是全面地涉足于国家经济管理，印尼军人也因此拥有了较多的特权和较高的社会地位。军队中在职和已退役的高级军官被安插到许多重要的国营经济部门或者国内大型企业及机构中担任重要职务，军队还广泛地卷入经济和金融活动。
　　3 通过安插军方官员，保证军队对国家各级政权机关的控制

　　在从中央到地方的行政机构中，军队保有一整套指挥机构。首先，在国家最高权力机构“人民协商会议”和国会中安置大批军方势力。规定在国会460名议员中有100名由政府指定，其中75人来自军方。人民协商会议920名议员的1/3由政府从军队中任命。其次，在从中央到地方各级行政机构中，苏哈托任命了大量军官担任各级行政首长，军队的势力甚至已渗透到乡、村一级。在1983年产生的内阁37位各部部长中军人就占了19名，国防、内政、司法等要害部门的部长均由军人担任，全国27个省的省长有21名是军人。②

　　

　　三 后苏哈托民主转型时期印尼军队角色的转换

　　

　　1998年5月，苦心经营了30年的苏哈托政权在亚洲经济危机的冲击下土崩瓦解，1999年瓦希德当选为印尼新总统，实现了印尼独立以来的首次政党轮替。印尼的政治体制也随之开始转型，长期以来的军人专制逐步为多党竞争的议会民主制度所取代，印尼军政关系的特点也发生了巨大变化。

　　（一）两次政治危机中的印尼军队：军队新角色的风向标

　　考察民主转型时期印尼文武关系的新特点就不得不首先提到在1998年苏哈托倒台和2001年7月瓦希德因涉嫌“贪污”而遭“弹劾”事件中印尼军队所持的立场。在这两次印尼国内发生的重大政治危机事件中，印尼军队的立场颇为引人注目。虽然两次政治危机发生的时间和背景有所不同，但军方在关键时候不约而同采取的“中立”立场对政治危机的结果都产生了直接的影响：1998年，苏哈托所长期扶持并加以信任的印尼军队在关键时候的“临阵倒戈”，加速了苏哈托王朝的崩溃；2001年瓦希德受贿案中军队的“不干预”和“中立”立场更是预示着在新的民主体制框架内印尼军队的职能和作用正悄悄地发生着重大的变化。

　　1998年5月，在印尼发生要求苏哈托下台的民众示威后，苏哈托曾要求由其一手提拔的军方领导人维兰托采取“决定性”的措施维持社会秩序，但被维兰托拒绝。18日，印尼武装部队宣布保持“中立”，维兰托还亲自劝告苏哈托下台引退。①5月20日，维兰托和其他军方高级将领开会决定不再支持苏哈托总统。当晚，维兰托拜访苏哈托并告诉了他这个决定。

　　作为由苏哈托一手提拔并加以重用的心腹，维兰托从苏哈托的副官一直到担任武装部队参谋长和国防部长，其晋升过程的每一步几乎都是苏哈托一手安排。从苏哈托最信任的亲信到最终成为苏哈托王朝的掘墓人之一，这一变化不仅非同寻常，也预示着印尼军队的作用和角色由此开始发生转变。

　　在随后哈比比总统短暂的过度任期内，维兰托继续利用他的声望和掌握军队的权力协助哈比比开始了印尼走向自由民主之路。在这一过程中，印尼军队逐步淡出政治，向职业化角色回归。

　　2001年，在瓦希德总统遭到弹劾并最终下台的过程中，军方的立场也颇耐人寻味。当印尼国会启动弹劾程序以后，瓦希德曾准备解散国会，宣布全国进入紧急状态，却遭到陆军参谋长的反对和警告。当瓦希德下令逮捕拒绝执行命令的印尼警察总长比曼托罗时也遭到一些高级警官的集体抵制。②此次事件表明，印尼军队的职业化改革已经取得了初步成效，军方所承诺的不参与解决国家政治争端，在各派间保持政治“中立”的承诺初步得到验证。

　　（二）军人职能的新定位

　　随着苏哈托政权的倒台，印尼军队传统上的“双重职能”开始受到越来越多的非议。此外，由于印尼军队在东帝汶和亚齐等地“侵犯人权”的事件频频曝光，对军队进行职业化改革的呼声日益强烈。在此背景下，军方内部的改革派势力就军队的职业化改革提出了一系列的设想，对新时期印尼武装部队职能和作用进行了重新定位。

　　1998年9月，在有国内外民间人士参加的关于后苏哈托时期军队改革的研讨会上，集中讨论了印尼军队未来的功能和作用。会后出台了一份名为“印尼军队改革新范式”的改革议程，强调印尼武装力量应积极参与发展民主和建设市民社会。这一改革议程的内容主要有四个方面：

　　第一，印尼武装部队不再参与国家的重要政治事务；

　　第二，将印尼武装部队的主要作用从“掌控”政治变为“影响”政治；

　　第三，印尼武装部队的影响将从“直接”转为“非直接”；

　　第四，和文官政府进行分权。①

　　1999年4月，印尼军方又进一步提出了一系列改革报告，在这些报告中提出了一些主要军队改革设想：

　　第一，对传统的以地面战斗为基础的国防战略和国防思想重新进行审视，打造以海上防御为目标的武装力量；

　　第二，废除以国土防卫为基础的国家安全学说，树立一种新的学说；

　　第三，明确国防和安全领域的界限，国防由陆军、海军和空军负责，安全由警察部队负责。武装部队的三个军种不应介入安全事务等等。②

　　（三）军队职业化改革

　　在上述改革设想的框架内，印尼军队职业化改革已经开始起步并取得了初步的成效。

　　1 军队职能制度化

　　印尼国家宪法对军队在国家中的地位和作用作出了明确的规定：总统为国家元首、政府行政首脑和武装部队最高统帅。印尼国民军作为国家工具由陆军、海军和空军组成，行使保卫和维护国家完整和主权的职责；警察部队作为维护公共秩序和安全的国家工具，拥有保护人民和捍卫法律的职责。

　　印尼《国防法》也规定，总统对全国武装力量拥有最高领导权，在国防与安全委员会及国防部长协助下就国防与安全事务做出重大决策，通过国民军司令和警察总长对全国武装力量实施领导和指挥。国防部负责制定和执行国防政策，国民军司令部负责全军的管理、教育和训练及战时指挥。

　　2 军队指挥机构的重组

　　通过频繁的人事调动对军队领导层进行重组，扩大军内改革派阵营，将保守派和苏哈托政权的支持者解职或调离军队指挥核心。如印度尼西亚军方2000年2月28日就对军队进行较大规模改组，共有74个军方高级职位易人。根据当时印尼武装部队司令维多多签署的命令，军方对74名军职和文职首脑进行了轮换，这当中包括最高司令部19人、陆军14人、空军18人、海军21人、国防部2人。

　　3 国家权力结构的调整

　　苏哈托下台后的历任印尼民选总统都在就职后通过阁员的任命等措施强化文官政府对军队的控制，使其置于政府的严格管理与监督之下。选用文人出任国防部长，同时任命有军人背景的退役将军担任各强力部门领导人是历届政府组阁过程中的共同特点。

　　瓦希德上台后将国防安全部改为国防部，实行国防与安全职能分开，国防部主要负责制定政策，行动职能方面由军队总司令负责，军队的势力逐步从政党、政府以及国内治安等领域内撤出。①瓦希德在组建内阁时任命文官苏达梭诺担任国防部长，维多多任印尼武装部队司令，维兰托任政治与安全统筹部长。②

　　2001年7月梅加瓦蒂就任总统后继续任命文官出任国防部长并安排多位军人出身的人士在政府中担任要职，如任命苏西洛·班邦·尤多约诺(Susilo Bambang Yudhoyono)为政治和安全统筹部长，哈里·萨巴默（Hari Sabarno）为内政部长，阿古姆·古默拉尔（Agum Gumelar）为交通部长等。③

　　2004年9月20日在印尼举行的总统直选第二轮投票中，有着军人背景的退役将军苏西洛·班邦·尤多约诺(Susilo Bambang Yudhoyono)以60.29%的多数票当选为印尼第六任总统。在随后的组阁过程中，除了国防部长继续由文官担任以外，还启用了有军人背景的5位退役将军担任阁员：前印尼军队三军总司令维多多担任政治、法律和安全统筹部长；前印尼军队三军社会与政治办公室主任马鲁夫担任内政部长；前印尼军队东部海军司令菲利迪担任海洋与渔业部长；前印尼东爪哇军区司令苏迪·西拉拉希任内阁秘书部长、前印尼警察部队高级警官陶菲克任国家机构作用部长。①

　　4 取消军人的政治和经济特权

　　2002年8月印尼人民协商会议年会期间，包括军方在内的印尼各政治势力之间就军队在国会的代表席位问题进行了讨论并最终就下列问题达成一致：军方同意在2004年退出国会和人民协商会议，取消为军方预留的38个不经选举的国会席位。②

　　此外，军人被要求停止继续插手国家经济活动，要从国有经济领域中撤出军方股份，对军方在经济领域内的犯罪活动予以打击。

　　5 军警部队的分离

　　印尼警察部队脱离军队体系是印尼改革军警合一制度和加强文官政府领导的重大步骤之一。印尼警察部队曾于1964年划归武装部队总司令部领导，与国民军合称“印尼武装部队”（ABRI）。瓦希德1999年当选印尼总统后，着手推进军队的改革，其中包括改革军警合一体制。根据总统令，军队将只具有国防和必要时协助警察实行紧急状态的职责，警察则负责国内治安并直接对总统负责。作为改革的第一步，2000年警察部队脱离武装部队，改由国防部领导。2001年1月1日印度尼西亚国家警察总长比曼托罗宣布，印尼国家警察从即日起脱离国防部的领导，直接由总统指挥。

　　综上所述，经过几年的军队职业化改革，印尼武装力量正逐步淡出国家权力中心。文人领军的理念不仅得到印尼军方大多数将领的赞同，也已经成为印尼社会的一致要求。与此相配套的基本宪政机制也正在逐步得到完善，军人直接干政方式将从根本上得到改变改变，“军方正在从粗鲁、暴力的政治参与形式转向一种更为成熟老练的形式。”①但是，印尼文武双方如何在各自职责范围内扮演好各自的角色还有待进一步磨合。

　　

　　

　　

　　

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