一、近年来泰缅关系的改善

泰国和缅甸都是中南半岛具有重要影响力的国家，两国关系的协调发展，对于维护地区的稳定与繁荣有着重要意义。但遗憾的是，长期以来，泰缅关系却一直相当脆弱，并不时出现紧张局面[1]。

自泰国总理他信2001年初上台以来，在泰国政府积极的对缅政策推动下，近年来泰缅关系出现明显改善。2001年6月，他信总理对缅甸进行了破冰之旅，成为自1997年以来首位访缅的泰国总理。同年9月，缅甸国家和平与发展委员会（State Peace and Development Council, SPDC）第一秘书钦纽（Khin Nyunt），对泰国进行了为期3天的回访。由此，两国关系开始恢复正常，并得到较快改善。虽然2002年5月泰缅边境地区发生的小规模武装冲突，使两国关系一度紧张并关闭了所有的边境口岸，但在两国政府的克制与协调下，事态很快得到平息，同年10月边境口岸已重新开放[2]。这充分显示了两国保持正常交往的共同意愿。2003年2月，他信总理再次访缅。之后，泰缅高层互访不断增加，有效增进了两国间的互信与理解。尽管2004年10月缅甸政府高层发生人事变动，“强硬派”的梭温（Soe Win）上将取代“务实派”的钦纽上将出任政府总理，但这并未影响泰缅两国关系的发展。同年12月，他信总理应邀访缅，参加了在缅甸举行的第五届世界佛教峰会，并与缅甸领导人就进一步改善泰缅关系等问题交换了意见。2005年2月，在泰国举行的众议院选举中，他信领导的泰爱泰党以压倒性优势胜出，使得他信不但成功连任总理，而且还实现了泰国自70年代以来的首次一党执政，这为他信政府进一步推行积极的对缅政策提供了有利条件。

同时，在友好的政治氛围下，泰缅的经贸关系近年来也取得显著进展。在贸易方面，受能源需求的推动，泰国对缅贸易尤其是能源进口增长迅速（见表1）。2004年，泰国作为缅甸最大的贸易伙伴国，泰缅贸易已占到缅甸对外贸易总额的21.4%[3]。在投资方面，截至2004年底，泰国对缅直接投资额已达13.412亿美元，占外国对缅直接投资总额的17.45%，紧随新加坡（20.47%）和英国（18.62%）之后，居第三位[4]。2004年，缅甸共批准外国投资项目14个，其中泰国投资项目4个，总投资额2902万美元[5]。在旅游方面，赴缅甸旅游的泰国游客人数，在2004年首次突破3万人次，达到3.1808万人次，比上年增长53.6%；而赴泰国旅游的缅甸游客人数，也在经历了2001～2003年连续3年的下滑后，于2004年回升至4.5963万人次，比上年增长24%[6]。

表11998～2005年泰国对缅贸易情况单位：百万美元

	泰国对缅出口	泰国自缅进口	进出口总额
1998年	346.96	63.51	410.47
1999年	396.40	111.91	508.31
2000年	510.30	257.57	767.87
2001年	356.24	803.63	1159.87
2002年	323.76	902.52	1226.28
2003年	437.90	901.44	1339.34
2004年	607.44	1347.07	1954.51
2005年1～8月	476.27	1009.52	1485.79

数据来源：泰国银行（即泰国中央银行）网站，2005年9月30日。http://www.bot.or.th/

二、泰缅关系发展中存在的问题

虽然从总体上看，泰缅关系目前呈现出积极的发展势头，但泰缅关系中存在的问题仍然不少，特别是由缅甸国内民族冲突引起的毒品、难民、边境冲突等严重威胁泰国国家安全的问题，始终无法得到根本解决，已经成为制约泰缅关系进一步深入发展的主要障碍。

（一）毒品问题

“金三角”地区[7]的缅甸北部曾一直是全球最大的毒品生产基地。2001年，缅甸的鸦片和海洛因产量，曾一度占到东南亚地区总产量的80%，以及全球总产量的69%[8]。近年来，尽管在地区各国的合作努力下，缅甸北部的罂粟种植面积已明显下降（见表2），其全球最大的鸦片和海洛因生产国地位也已被中亚“金新月”地区的阿富汗所取代[9]，但缅甸的禁毒形势却依然不容乐观。不仅传统的鸦片和海洛因产量仍然相当庞大，而且苯丙胺类（amphetamine-type stimulants, ATS）的新型毒品的产量也在迅速增加[10]。

表21993～2003年缅甸毒品生产情况

	罂粟种植面积（公顷）	鸦片产量（吨）
1992/1993年度	168,900	2,670
1993/1994年度	159,700	2,483
1994/1995年度	155,200	2,340
1995/1996年度	163,100	2,560
1996/1997年度	155,150	2,365
1997/1998年度	130,300	1,750
1998/1999年度	89,500	1,090
2000/2001年度	108,700	1,085
2001/2002年度	105,000	1,097
2002/2003年度	81,400	828

数据来源：梁晋云：《缅甸禁毒现状研究与思考》，载《东南亚纵横》2004年第8期，第49页。

作为缅甸的近邻，泰国自然也就成为缅甸毒品制贩的重要国际通道。据统计，经由泰国中转的海洛因，曾一度占到缅甸海洛因总产量的80%[11]。近年来，随着泰国禁毒措施的日趋严密，缅甸的海洛因贩运路线开始转向中国云南，但泰国仍是主要的中转国之一[12]。目前，缅甸的主要陆路贩毒路线有19条，其中经由泰国的就有5条[13]。随着缅甸毒品的不断流入，泰国可谓是深受其害，目前泰国的6300多万总人口中，吸毒人员多达5%，严重上瘾者有70多万[14]。而且，随着缅甸新型毒品产量的提高，泰国目前不仅成为“疯药（Ya Ba）”[15]的重要中转国，而且已沦为主要受害国。据统计，1998～2000年间，每年流入泰国的“疯药”多达6亿粒[16]。近年来，泰国破获的毒品案件中，涉及“疯药”的占到79%，而在戒毒所内接受治疗的青少年中，“疯药”上瘾的占到47%[17]。

为消除毒品对泰国社会的危害，他信总理自上台以来，就一直将禁毒作为政府工作的首要任务，出台了一系列坚决果断的措施，并取得了显著成效。2001年6月26日的国际禁毒日，泰国政府一举销毁各类毒品多达4.33吨，成为泰国近20年来销毁毒品最多的一次。2003年2月，他信总理集中军警力量，开展了声势浩大的“肃毒战争”。据统计，在之后的1年多时间里，泰国共查获鸦片25吨、大麻3.957吨、冰毒4000多万粒，收缴毒资8824万美元，摧毁贩毒团伙622个[18]。从而有效抑制了泰国国内的毒品犯罪活动，得到了社会各界的广泛支持。2005年4月，他信总理再次发动全国范围内的“肃毒战争”，试图彻底清除毒品的威胁。但问题是，如果缅甸的毒“源”得不到解决，那么泰国的毒“流”就很难从根本上切断。

近年来，虽然在双边和多边禁毒合作的推动下，缅甸国内的禁毒工作取得明显进展[19]。2002年，曾是缅北重要毒品集散地的果敢（Kokang）地区（即掸邦第一特区），开始强制性禁种罂粟。2005年，缅甸佤邦联合军（United Wa State Army, UWSA）正式宣布在辖区内全面禁种罂粟，开始兑现总司令鲍有祥的郑重承诺[20]。这可以说是缅甸禁毒工作的重大进展，因为被美国认定为全球最大的毒品生产组织的佤邦联合军，曾把持着金三角地区85%以上的鸦片产量[21]，2004年佤邦地区（即掸邦第二特区）的罂粟种植面积为1.7万公顷，占缅甸罂粟种植总面积的38%[22]。但就总体而言，缅甸的禁毒工作却还远未看到胜利的曙光。首先是禁种能否坚持到底的问题。如何维持数十万贫困烟农今后的生计，尤其是在替代种植的转型期防止重演果敢地区禁种后出现的大规模饥荒，已成为缺乏外援和政府拨款的佤邦联合军所面临的最艰巨任务，一旦处理不当，就很可能使烟农重操旧业。其次就是禁种效果的问题。随着新型毒品的泛滥，禁毒工作与以往相比更为复杂和困难，铲除罂粟尽管仍然重要，但已不再是决定性的有效禁毒手段了。而且，事实上最根本的问题还在于，如果无法实现缅甸国内民族间的真正和解，那么对于长期控制着缅甸毒品制贩的少数民族武装而言，就很难彻底改变“以毒养军，以军护毒”的传统生存模式[23]。于是，不但有着2万多人的佤邦联合军是否会真正的全面禁毒仍是问题，而且，即使佤邦联合军真的禁毒了，很可能也不过毒品控制权的交替，就像20世纪70年代掸邦地区的坤沙取代果敢地区的“鸦片将军”罗星汉成为“毒品大王”、90年代佤邦地区的魏学刚取代坤沙成为“亚洲头号大毒枭”一般的历史重演。因此，由于缅甸国内的民族冲突至今仍看不到改善的迹象，泰缅关系中的毒品问题的解决也就变得似乎遥遥无期了。

（二）难民问题

泰国的缅甸难民问题是从20世纪80年代中后期开始出现的。1984年，缅甸政府军（Tatmadaw）对少数民族反政府组织克伦族联盟（Karen National Union, KNU）及其武装克伦族解放军（Karen National Liberation Army, KNLA）发动了大规模军事行动，造成约1万多名克伦族人涌入泰国境内躲避战祸，从而成为滞留泰国的首批缅甸难民。为此，缅甸边境事务委员会（Burmese Border Consortium, BBC）[24]于1984年在泰国设立了第一个缅甸难民营。此后，随着缅甸政府军攻势的不断加强，涌入泰国的缅甸各少数民族难民人数不断增加。尤其是1995年缅甸政府军攻占克伦族联盟总部所在地Manerplaw后，更是引发了前所未有的难民潮。此外，自1996年起，缅甸政府为加强对少数民族地区的控制，开始推行大规模的迁村计划。据统计，在1996～2002年间，缅甸东部共有多达2500多个村庄被毁弃[25]，而在2002～2004年间，又有约240个村庄被毁弃，约16万人被强制迁徙[26]。而且在迁村过程中，强迫劳役、毁坏屋舍田地、干涉少数民族习俗等问题突出，并不断有暴力事件发生。这使得大量少数民族难民越过泰缅边境，驻留在泰国北部的清迈、清莱和夜丰颂等府避难，其中仅掸族难民人数就至少有10万[27]。根据缅甸边境事务委员会公布的数据，截至2003年6月，由其设立的难民营已收容缅甸难民多达14.374万人，而且人数还在不断增加（见表3）。此外，未登记的缅甸非法难民的人数更是庞大，根据欧盟人道主义援助局（European Commission Humanitarian Aid Office, ECHO）的估测，2004年泰国的缅甸非法难民人数已高达100多万[28]。

表31998～2003年泰国难民营收容情况单位：人

	克耶族	克伦族	孟族	总人数
1998年6月	13,353	89,395	4,166	106,914
1999年6月	15,834	90,996	4,470	111,300
2000年12月	18,871	98,421	5,500	122,792
2001年12月	20,091	105,527	5,637	131,255
2002年6月	20,693	109,994	5,677	136,364
2003年6月	20,047	118,552	4,875	143,474

资料来源：Burmese Border Consortium,Refugee Relief Program, 2003.

缅甸难民的大量涌入给泰国社会造成了沉重的负担，尤其是不在泰国政府控制之下的非法难民的扩散，更是进一步加剧了诸如非法劳工、暴力犯罪、传染性疾病、毒品走私、人口贩卖、色情服务等社会问题的蔓延，严重威胁到泰国社会的稳定与安全。近年来，尽管泰国政府多次试图以遣返等方式解决难民问题，但由于缅甸国内民族武装冲突不断，使得泰国政府的努力根本无济于事，缅甸难民人数是有增无减。

虽然自20世纪90年代以来，缅甸政府已与包括佤邦联合军在内的17支少数民族武装签订了停火协议，平息了部分地区的战火，但仍有多支少数民族武装在坚持对抗，其中最具代表性的就是克伦族解放军和掸邦军（Shan State Army, SSA）。而且，即使是已经签署停火协议的少数民族武装，也大都并未缴械，因此随时都有可能重燃战火。2005年5月，掸邦民族军（Shan State National Army, SSNA）宣布与掸邦军合并，共同对抗政府军，从而成为第一支放弃停火协议的少数民族武装[29]。此外，在各少数民族武装之间，出于争夺地盘和毒品控制权的需要，也一直是战火不断。例如，佤邦联合军和掸邦军之间的争斗，早在坤沙时代就已经开始，而且至今依然冲突不断。因此，从目前的情况看，要想在短期内解决泰缅关系中的难民问题，实在是可能性不大。

（三）边境冲突问题

泰缅之间有长达1800多公里的共同边界线，而且在其中部分路段双方至今仍存在争议，因此对于边境地区的局势，泰缅两国都相当的敏感。由于靠近泰缅边境地区的掸邦、克耶邦、克伦邦和孟邦都是少数民族武装活跃的区域，因此长期以来一直是战乱不断。而且通常情况下，少数民族反政府武装一旦遭遇缅甸政府军的大规模进攻，往往是越过泰缅边境，潜入泰国境内避难。于是，缅甸政府军，尤其是与政府军协同作战的佤邦联合军和佛教徒克伦民主军（Democratic Karen Buddhist Army, DKBA）等，越境追击少数民族反政府武装的情况时有发生，结果难免与驻守边境的泰国军队发生摩擦[30]。此外，泰国军方为打击边境地区的贩毒、走私等犯罪活动，也不时会做出越境缉拿的举动，结果同样难免引起边境紧张局势。例如，泰国军方甚至曾计划以军事演习为名，突入缅境缉拿“亚洲头号大毒枭”魏学刚，后因缅方反应强烈并关闭了泰缅边境三个重要口岸以示报复，泰国军方才取消了行动[31]。

边境冲突问题的严重性是显而易见的，事实上，20世纪80年代以来，泰缅关系已多次为此而陷入僵局。尽管自泰国他信总理上台以来，在两国政府的相互理解和克制下，边境地区的局势与以往相比，已有明显好转，但是，潜在的安全威胁却并未消除，缅甸国内的民族冲突随时都有可能再次引发泰缅边境冲突，进而对双边关系形成严重冲击。

三、泰国积极的对缅政策与泰缅关系的前景

（一）泰国对缅政策的产生背景与原因

由前文的分析不难看出，要解决泰缅关系中存在的诸多障碍，关键在于彻底平息缅甸国内的民族冲突。不过，尽管缅甸国内的民族冲突已间接甚至直接威胁到泰国的国家安全，但作为缅甸的近邻，泰国目前在对缅的基本政策取向上，却与其军事盟友美国所奉行的强硬政策大相径庭，而更接近于中国所主张的和平外交政策。目前泰国的对缅政策总体上可概括为，在维护缅甸国内政局稳定的前提下，通过地区多边合作使其融入国际社会，以疏导的方式推动缅甸的政治和经济改革，并在社会发展的过程中，逐步解决包括民族冲突在内的各种问题。虽然泰国以发展为导向的积极对缅政策，常被美国甚至有时也被老东盟成员所抨击，被认为是只顾眼前利益而过于姑息缅甸军政府的短视政策，既无助于地区安全环境的改善，也有损于泰国本身的长期稳定与发展，但是，如果将泰国的对缅政策放到国家利益层面的宏观视角中，就不难发现，泰国的对缅政策无论是在社会、经济还是政治方面，都有着长期的战略考虑。

1. 泰国对缅政策中的社会和经济因素

泰国目前正处在经济复苏的重要阶段，因而维护周边关系尤其是泰缅关系的稳定，已成为泰国重要的政策目标。而且，对于一直面临能源短缺问题的泰国而言[32]，与资源丰富的邻国缅甸开展合作并保持现有的有利地位[33]，在能源安全保障方面也具有重要的战略意义。此外，推动边境地区与缅甸的经贸合作，也有利于偏远地区的发展，并有助于泰国的经济结构调整和产业转移[34]。这就使得泰国很难认同美国所奉行的强硬政策。

尽管美国声称，缅甸国内诸多问题的根源就在于军政府的独裁，因此只要在政治、经济以及军事方面持续施加压力，推翻专制政府，建立民主政府，就能很快从根本上解决泰国目前面临的安全困境。但问题在于，现实远不像美国所预言的那么简单。首先，美国以压促变的手段难以见效。对于长期闭关自守的缅甸而言，政治和经济制裁的影响力远不如美国所宣称的那么有效，至于军事手段，更是不但会遭到中国的坚决抵制和反对，也很难取得东盟国家的支持，因而难以形成对缅甸军政府的真实威慑。于是，如果泰国追随美国而对缅采取强硬政策，那就很可能使泰缅关系陷入长期的僵局，根本无助于改善泰国面临的安全困境。其次，即使缅甸军政府垮台，民主政府是否能及时建立并控制国内局势，这也是令泰国相当担忧的问题。事实上，在美国干涉下发生政权更迭的国家，基本都陷入了长期的动乱，这已在阿富汗、伊拉克以及发生“颜色革命”的中亚国家被反复证明。一旦缅甸局势失控，作为紧邻的泰国势必成为最主要的受害国，经济和社会发展都会无可避免地遭遇沉重打击。再次，民主政府的建立，也并不意味着就能顺利平息缅甸国内的民族冲突。诚然，缅甸国内民族间的紧张关系，是与90年代以前奈温政府强硬的民族政策有关，但缅甸民族冲突的产生，却有着更为深刻的历史、社会和经济背景[35]。因此，在缺乏社会和经济协调发展的实质性条件下，仅靠形式上的民主改革，是难以真正解决缅甸民族问题的，甚至可能引起缅甸的分裂。这对于包括泰国在内的本地区所有国家而言，都将是极为不利的安全困境。

2. 泰国对缅政策中的政治因素

作为历史上曾经的东南亚地区强国，泰国出于民族自豪感的要求，始终对恢复在地区事务中的影响力持积极的态度，但在过去相当长的时期里，泰国却因为受到两方面不利因素的制约，而长期在老东盟内处于二线的“和事佬”地位。这两方面的不利因素，其一是地区政治的边缘性。由于中南半岛在冷战期间始终是两大阵营的对峙前沿，因此老东盟的战略重心是在马六甲地区，于是，距马六甲较远且海军实力不济的泰国，自然也就很难发挥地缘政治的影响力。其二是国内政局缺乏稳定性。自70年代初专制军人政权倒台后，泰国政局就一直在军人政变和政客党争中频繁更迭，虽然并未造成社会的动荡，但对外交竞争力却形成了难以避免的负面影响。

不过，冷战结束以来，地区和国内形势却开始出现明显有利于泰国的转变。在地区形势方面，随着中南半岛的稳定以及中国与印度的相继崛起，中南半岛连接东亚、东南亚和南亚的战略枢纽意义开始日渐显露，再加上老柬越缅四国的加入，使得东盟的战略重心不再局限于马六甲地区，开始部分地向以泰国为中心的中南半岛转移。而且，自90年代以来，随着老东盟领军人物的相继退位，东盟开始出现群龙无首的状态，这就为泰国参与逐鹿提供了契机。在国内形势方面，经济上，尽管1997年金融危机是在泰国首先爆发的，但危机后泰国经济的复苏却较为顺利，近年来更是在外贸的强劲带动下，成为东南亚经济增长中的亮点；政治上，长期小党林立的传统格局也已被他信总理所领导的泰爱泰党的独大格局所取代，泰国政局开始出现前所未有的稳定。

自2001年他信总理上台以来，泰国外交的进取性一直表现地相当明显[36]。事实上，作为东盟的新生代领导人，他信总理在提高地区事务影响力甚至成为新一代东盟领军人物的问题上，并不刻意掩饰自己的意图。在2001～2004年的第一任期中，他信政府做出了一系列的外交努力，并取得了成功，其中包括主办第11届亚太经合组织领导人非正式会议、倡导并建立“亚洲合作对话”（Asia Cooperation Dialogue, ACD）、取得美国的“非北约主要盟国地位”（Major Non-NATO Ally）等，从而充分显示出他信政府的外交能力[37]。不过，由于泰国受综合国力的限制而难以成为主导国，因此他信政府一直将成为地区交流的枢纽国，作为长期的战略发展目标。于是，连通东亚、东南亚和南亚的中南半岛也就成为泰国外交的重要战略依托，而直接与泰中印三国接壤的缅甸，其对泰国的地缘政治价值更是不言而喻。可以说，中南半岛的稳定与发展，尤其是泰缅关系的平稳发展，已成为影响到泰国的外交努力能否达成目标的重要因素。近年来，泰国一直在积极推动与周边国家尤其是缅甸的交流与合作，并于2003年倡议并促成了“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作战略”（Ayeyarwady-ChaoPraya-Mekong Economic Cooperation Strategy, ACMECS）。目前，这一包括泰缅老柬越五国的地区合作机制，正逐渐成为泰国拓展并巩固在中南半岛的影响力的重要途径。

（二）泰国对缅政策的发展趋势与泰缅关系的前景

由前述分析可知，泰国目前所奉行的积极的对缅政策，是基本符合泰国国家利益的理性选择。因此，从战略考虑出发，在周边和国内局势不发生显著变动的前提下，泰国将不会改变目前的对缅政策。

不过，美国的影响却有可能成为最大的不确定因素。由于缅甸日益突显的重要战略价值以及缅甸现政府与中国良好的双边关系等原因，美国将不会轻易放弃通过推翻缅甸现政府以便借机控制缅甸的战略意图。美国总统布什在第二任期伊始，就将缅甸列为六个“暴政前哨国”之一，表示要坚决施压到底。2005年7月，尽管缅甸在美国的压力下被迫宣布放弃担任2006年度东盟轮值主席，但就在美国表示“欢迎”的同时，布什却又签署了延长制裁缅甸一年的法案。而后，在万象召开的东盟地区论坛上，美国副国务卿佐利克又继续指责缅甸是个“癌症”[38]。凡此种种，不难看出美国推行强硬对缅政策的决心。这对于既是美国军事盟友又在经济上严重依赖美国的泰国而言，无疑会产生相应的影响。尽管在中国的牵制下，美国在短期内很难对泰国形成直接的政治压力，但如果缅甸政府在政治经济改革和解决国内民族冲突方面始终无法取得进展，那么在长期，泰国积极的对缅政策仍有可能在美国的影响下难以为继，而逐渐转向强硬。

从目前来看，泰缅关系的已有明显改善，尽管仍存在不少严重阻碍，但两国政府都对进一步推进双边关系持积极的态度。近年来，缅甸政府对外积极融入地区合作，对内提出并开始落实旨在实现民族和解、推进民主进程的七点民主路线图计划，这将有助于从根本上解决泰缅间存在的问题。因此，有理由相信，在泰国积极的对缅政策的推动下，泰缅关系尽管可能会出现波折，但总体趋势将会朝着合作与发展的方向稳步前进。