[内容提要]苏哈托政权倒台后，印尼军队的职业化改革逐步提上议事日程。在民众的要求和军队内部改革派的支持下，文官政府通过加强对军队的干预和整合及国家宪政制度的改造，逐步废除军队的特权，军人正逐步淡出国家权力中心。

　　[关键词] 印尼 苏哈托 军队职业化

　　军人和军人集团是发展中国家最具影响力的利益集团之一，对国家的政治发展进程曾经产生过重大影响。上个世纪六、七十年代是军人政权的全盛时期，军人执政或干政成为发展中国家的普遍政治现象。1962-1980年，发展中国家共计发生152次以上的军事政变，48个以上的国家受到波及。①倚重国家暴力机器，通过释放国家的“暴力潜能”以维护军人统治权威的“执政官制”或“普力夺主义”(Praetorianism)②成为这一时期发展中国家政治发展的重要特征。

　　作为世界“第四人口大国”和世界“最大的穆斯林国家”，③印尼历史上也曾出现过长达数十年的军人统治时期。1998年5月苏哈托政权解体以后，印尼军队开始进行大幅度的“职业化”改革，军人逐步退出政治权力中心，向职业化角色回归。

　　苏哈托“新秩序”时期军队的地位和作用

　　1965年“9•30事件”后以苏哈托为首的印尼军方逐步掌握了国家最高权力。1968年3月，印尼临时人民协商会议正式任命苏哈托为印尼总统，由此开始了印尼历史上的“新秩序”时期。

　　“新秩序”政权成立后，通过强化“双重职能”理论，建立起以军队为后盾的总统-军队-专业集团三位一体的统治结构。军队不仅担负起日常的保卫国土安全的任务，同时也在国家政治和社会经济生活领域发挥着重要作用。

　　1966年8月，印尼陆军第二次讨论会上赋予了“双重职能”以实质性的内容并将其确认为军事理论的一部分。在此次会议上通过的印尼军队《战斗信条》宣称：印尼武装部队的陆军“从来不是政权的被动工具，也不单纯是治安的维护者。陆军对国家的总路线，对政府的好坏，对国家的安危，对建国五基和社会的维护不能保持中立，它不仅对军事战术负有主要责任，同时对社会生活的各个领域也负有责任。”①1982年，印尼人民协商会议正式承认了“双重职能”，规定军队不仅是一支军事力量，而且也是一支社会力量，这样“双重职能”便以法律的形式固定下来。

　　在意识形态方面，苏哈托上台后将“潘查希拉建国五项原则”写进宪法，并将其和1945年宪法并列为印尼所有政党和团体都必须遵奉的“国家意识形态”，特别声明印尼武装部队是“潘查希拉”的捍卫者，“现在，将来，无论任何时候，印尼共和国武装部队都将时刻做好准备，坚决反对一切违背建国五基和1945年宪法的一切行为。”②

　　为体现军队“双重职能”的特权，印尼政府通过立法规定了军人在立法机构中的比例。根据宪法，立法权由人民协商会议（MPR）和人民代表会议（DPR）分享。人民协商会议由920名代表组成，其中460名国会议员（即人民代表会议成员）是人民协商会议的当然代表，460名国会议员除了360名经选举产生以外，其余的100名成员为武装部队保留。1987年以后，人民协商会议成员扩大为1000名，且有超过一半是由总统亲自任命的，从而保证了作为苏哈托统治支柱的军队能够在人民协商会议中长期保持主导地位。

　　在“双重职能”的“授权”下，军队的影响逐步渗透到从中央到地方各级行政机构中。70年代初，在北苏门答腊二类区的17个行政长官中有15名军人。在中爪哇地区，35个行政长官有18名是军人；派到国外的50个大使有21 名军人。③政府还将全国划分为17个军事辖区（Kodam），每个军事辖区既承担维护地方安全的职责也从事诸如建房、筑路、兴建大坝、桥梁等社会活动。每一军事辖区下设地区司令部（Korem）、地区司令部下辖若干分司令部(Kodim)，每个村庄都有军代表(Koramil)，从而形成了对从中央、省到地区甚至乡村一级国家各级政权机关和国家职能部门的全面掌控。

　　“新秩序”政权还通过组建支持军人政权的政党-“专业集团”（Golkar），为军人干政披上了合法的外衣。专业集团的核心是军人，专业集团的领导权也掌握在苏哈托的亲信军官手中。

　　除了在政治领域拥有的支配地位以外，军队还广泛地卷入了经济活动。军队中在职和已退役的高级军官被安插到许多重要的国营经济部门、大型企业以及海外贸易机构中担任重要职务，军队可以拥有、开办自己的企业，军方企业还可以享受免税待遇。军队通过直接参与国家经济管理，控制了国家经济命脉。

　　总之，在苏哈托“新秩序”时期，印尼军队除了拥有较多的特权和较高的社会地位之外，军队也“已变成了最强大的政治集团，同时也是国家政权执行机构的基本部分和它的主要支柱。”①

　　后苏哈托时期军人职能的重新定位

　　“新秩序”政权倒台后，由于军队在东帝汶和亚齐等地“侵犯人权”的事件频频曝光，印尼社会要求军队改革的呼声日益强烈，而军队内部改革派的崛起客观上为军队职业化改革创造了条件。

　　随着曾经参加过1945-1949年独立战争的老一代军方高级将领于80年代中后期先后从军队中退役，虽未参加过独立战争但却受过军事学院系统培训的年轻军官逐渐脱颖而出并逐步占据了军中的中高层职位。因为他们多毕业于马吉冷的军事学院，所以又被称为“马吉冷的一代”(Magelan generation)或“军事学院的一代”(Military academy generation)。与老一代不同，新生带军官虽然没有经过战争的洗礼，却受到了更好的职业化教育，对于军队所扮演的“政治角色”兴趣不大，因此对于印尼社会要求军队从政治中脱身、“回归军营”的呼声采取了更加超脱的回应，有些甚至公开表示支持，对民众的民主诉求也采取了更为宽容的态度。

　　后苏哈托时期军内改革派的主要代表人物以毕业于武装部队军事学院（Akabri）1973级的一批军队高级将领如阿古斯•维拉哈迪库苏马(Agus Wirahadikusumah)、阿古斯•维德约约（Agus Widjojo）、苏西洛•班邦•尤多约诺(Susilo Bambang Yudhoyono)等为代表，他们拥有良好的教育背景，有些甚至曾在国外获得过学位并都在军中担任要职。如阿古斯•维德约约曾于1988年从美国陆军指挥与总参谋学院获得硕士学位,1994年又从美国国防大学获得国防安全硕士学位，先后担任军队参谋与训练指挥学院院长、武装部队总司令战略计划和预算助理等职。

　　在军内改革派的主导和参与下，军队高层就军队的职业化改革提出了一系列新的模式或者范式，力求在理论上对军队的“双重职能”进行重新解释并对新时期印尼武装部队职能和作用进行重新定位。

　　1998年9月，在改革派召集的有国内外民间人士参加的关于后苏哈托时期军队改革的研讨会上，集中讨论了印尼军队未来的功能和作用。会后出台的一份名为“印尼军队改革新范式”（New Paradigm）的改革议程成为军队职业化的正式纲领性文件。其主要内容有四个方面：

　　第一，印尼武装部队不再参与国家的重要政治事务；

　　第二，将印尼武装部队的主要作用从“掌控”政治变为“影响”政治；

　　第三，印尼武装部队的影响将从“直接”转为“间接”；

　　第四，和文官政府进行分权。①

　　1999年4月，印尼军方又进一步提出了一系列改革报告，对“印尼军队改革新范式”的原有内容作了进一步的补充：

　　第一，对传统的以地面战斗为基础的国防战略和国防思想重新进行审视，打造以海上防御为目标的武装力量；

　　第二，废除以国土防卫为基础的国家安全学说，树立一种新的军事学说；

　　第三，明确国防和安全领域的界限，国防由陆军、海军和空军负责，安全事务由警察部队负责。武装部队不应介入安全事务等等。②通过“印尼军队改革新范式”，军队职业化改革要实现下述具体改革目标：

　　第一，将武装部队与警察部队彻底分离；

　　第二，结束军队对地方政治事务的参与；

　　第三，将军队内部的政治与社会事务部门转变为地区事务部门；

　　第四，结束军队在政治事务中的社会和政治作用；

　　第五，不再任命军官到中央和地方政府文官岗位上任职；

　　第六，结束军队在日常政治活动中的影响；

　　第七，要求军官在军人和文官职业中选择其一；

　　第八，减少军队在人民协商会议中的代表人数；

　　第九，切断与专业集团的联系；

　　第十，在选举中保持中立。

　　军队职业化改革的道路

　　在哈比比和瓦希德总统执政期间，印尼军队在“军队改革新范式”总体设想的框架内，开始了艰难的职业化改革进程并取得了初步的成效。

　　首先，重新建立文官政府对军队的最高指挥权威。

　　采取的做法一是将一些妨碍军队职业化改革进程的“新秩序”追随者以及影响军队形象的实力派人物逐步清除出军队。

　　哈比比政权上台伊始，苏哈托的二女婿普拉博沃(Prabowo )仍然担任陆军精锐的战略预备部队（Kostrad）司令一职，随时有可能对新政权“发难”。哈比比为此召见了维兰托，命令其更换普拉博沃的职务。5月21日，普拉博沃被免除了战略预备部队司令一职，调往万隆的参谋训练与指挥学院(Sesko)担任院长，普拉博沃在军队中的势力也基本被清除。①

　　瓦希德上台后效法哈比比的做法将“位高权重”的维兰托逐步排挤清除出内阁。身为国防部长兼武装部队总司令的维兰托因“涉嫌”卷入1997-1998年期间绑架政治异议活动分子以及在东帝汶、亚齐等地犯下的“侵犯人权”的严重罪行而名誉扫地。2000年1月13日，瓦希德签署命令，准许维兰托和其他5位内阁高级将领“退役”。随后，瓦希德又以“东帝汶侵犯人权调查团”的调查报告指控维兰托涉嫌卷入东帝汶侵犯人权事件为由宣布暂停维兰托的政治与安全统筹部长一职。5月19日，维兰托被迫“辞职”。

　　二是选用文人出任国防部长，加强对军队的掌控。

　　瓦希德“民族团结内阁”组成后，任命文职官员朱文诺·苏达尔梭诺（Juwono Sudarsono）担任国防部长，这也是自1965年以来文官首次出任国防部长。

　　其次，通过宪政制度的改造，将军人的影响从国家立法机构中清除。

　　1999年1月，军方同意将其在议会中的席位从75席减至38席，将地方立法机构中军方议席的比例从20%减至10%。①2000年8月，印尼通过宪法修正案，规定将国会中军方的38个席位保留至2004年，在人民协商会议中的席位保留到2009年。②这一决定激起了印尼国内激进民主势力的强烈反对，他们要求取消军队在人民协商会议和国会中的全部席位。在国内民主力量的呼吁和努力下，2002年8月，印尼进行建国后的第四次修宪，完全取消为军方预留的38个未经选举的国会席位。

　　第三，实行武装部队与警察部队的彻底分离。

　　印尼警察部队脱离军队体系是印尼改革军警合一制度的重大步骤之一。印尼警察部队曾于1964年划归武装部队总司令部领导，与印尼国民军合称“印尼武装部队”（ABRI）。瓦希德1999年当选印尼总统后，着手推进军队的改革，其中包括改革军警合一体制。军警分离后，军队将只具有国防和在必要时协助警察实行紧急状态的职责，警察则负责国内治安并直接对总统负责。

　　2001年7月，梅加瓦蒂取代瓦希德成为印尼新总统。由于在瓦希德下台的过程中得到了军方的大力支持，在内阁组成过程中，梅加瓦蒂“投桃报李”，除继续任命文官出任国防部长外，特意安排多位军人出身的人士在政府中担任要职，如任命苏西洛·班邦·尤多约诺为政治与安全统筹部长，哈里·萨巴默（Hari Sabarno）为内政部长，阿古姆·古默拉尔为交通部长。③梅加瓦蒂对国内穆斯林政党当年支持瓦希德迫使她退出总统竞选也始终耿耿于怀，对国内日益增强的穆斯林势力深感忧虑，希望借助军队的力量防止极端伊斯兰势力的崛起。因此，梅加瓦蒂上任后，与军方的关系迅速升温，她甚至在公开场合身着迷彩服检阅部队，以表示对军队的支持，在其任内军队职业化改革速度有所减缓。

　　军队长期存在的区域指挥架构问题（Territorial command structure）在梅加瓦蒂执政时期仍然没有得到解决,军队虽然取消了内部专门负责监控军队政治作用的最高职位即社会和政治事务助理一职，但是军队的地方指挥系统仍然予以保留。2001年8月，印尼军队召开讨论会研究军队的区域架构问题，军队区域事务首脑（Chief of Territorial Affairs）阿古斯•维德约约将军在媒体吹风会上说，军队的区域架构最后会被解散，但他同时又强调，可能要到2010年才会在首都雅加达周围地区实行，而外岛地区可能要到2020年才能取消区域架构中最下面的三层，即村一级、次区域和地区司令部。①

　　2004年9月梅加瓦蒂任满前夕，印尼国会通过了2004年第34号法案。该法案严格禁止军人参与任何商业活动，要求军队在2009年将其企业交由政府管理。法案规定只有作为武装部队最高统帅的总统有权调动军队，但同时又强调军队部署不须事前经过总统批准。总统可以在未经国会同意的“紧急情况”下要求军队“干预”，只需在两天后获得立法机构的追加认可。该法案虽禁止现役军人参与政治活动和参加政党，但却准许其在国防部、政治与安全事务部、国家情报部门、国家国防委员会等“需要军事技能”的重要部门中任职。对军队的区域指挥架构仍未完全触及，只是将其名字改为“地区授权”（Regional empowerment）。因此，该法律被许多分析家认为是“妥协的结果、是模棱两可、不负责任的，是一种倒退。”②

　　2004年9月20日，退役将军苏西洛·班邦·尤多约诺当选为印尼第六任总统。在其执政的前两年，印尼军队改革的最重要成果就是完成了三军总司令在三军种间的首次轮换。

　　虽然印尼是个群岛国家，但由于独立以来长期遭受各种内乱威胁，陆军得到重用，三军总司令一职也一直由陆军将领担任，而海军和空军始终处于从属地位。特别是“9•30事件”后，海空军相继受到“牵连”，遭到大规模清洗，地位进一步削弱。在1998年5月导致苏哈托下台的政治危机中，隶属于海军建制的海军陆战队以“非暴力”的方式处理群众的街头示威活动，避免了流血事件的发生，这与普拉博沃所统率的陆军部队对付民众抗议的“冷酷无情”形成了鲜明对照，海军陆战队也被人们称为“人民的朋友”。③1999年11月，来自海军的维多多（Widodo）被任命为印尼武装部队总司令，这也是印尼建军以来首次由非陆军出身的将领担任军队这一最高职务。

　　2000年5月，瓦希德政府国防部长朱文诺·苏达尔梭诺提出仿效美国设立三军参谋长联席会议一职，这样联席会议主席就可以依照三军轮换的原则由各军种轮流担任。2006年初，印尼总统苏西洛提名空军参谋长迪尤克·苏延多（DjokoSuyanto）空军上将出任印尼军队三军总司令，印尼国会于2月8日正式批准了总统的提名，苏延多成为印尼建国以来第14任武装部队总司令，也是首位空军出身的军队总司令。

　　虽然苏西洛多次表示会继续致力于军队改革，但由于其所代表的民主党只在国会550个席位中占有60余席，不仅大大制约了改革的速度，而且也不断遭到来自军方内部的阻力。2005年5月，时任印尼军队总司令的苏达托（Endriartono Sutarto）批准6名现役军官参加地方选举，并且规定如果其竞选失败还可返回军队继续服役，此举引起诸多非议。2006年2月，苏延多表示其任内将继续维持区域架构体制。此外，由于军队以国家军费预算太少不能满足军队的需求为借口参与大量商业活动，导致发生大量经济犯罪活动。2004年12月，印尼国防部长朱文诺·苏达尔梭诺表示印尼政府将接管军队商业企业并将其转制为国有公司，但同时表示这一决定只适用于那些资产在5百万印尼盾（90万美元）以上大公司，而小公司仍继续由军队运营。①

　　结论

　　自苏哈托之后，连续有3位非军人出身的政治家——哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂成为印尼总统。但在参加2004年总统选举第一轮投票的10位总统和副总统候选人中有4位候选人是将军出身，军人出身的苏西洛最终胜出，成为印尼总统。这是否预示印尼会再次出现由军队主导政坛从而陷入如亨廷顿所说的那种民主-威权-再民主-再威权的无限循环的“怪圈”之中呢？

　　应该看到，印尼人民确实希望有一位强有力的政治领袖来领导振兴经济和维护社会安定，但这并不自然表明他们也想回到军人专制的时代。“渴望稳定和秩序未必就意味着要恢复新秩序政权，但却表明他们更喜欢一个有勇气、稳固和强有力的政府。”②印尼军队的价值趋向以及客观的政治、社会和经济条件已发生很大变化，容易引发军人干政的各种因素或已彻底消失或已大为削弱。经过初步的职业化改革，“文人领军”的理念得到印尼军方大多数将领的理解和支持，军队的职业化改革也逐步走入正轨，不仅以新的军事理论取代了军队的“双重职能”，并且按照新的文武关系模式重新调整了政府和武装部队之间的关系。在印尼社会的一致要求下，印尼武装力量正逐步淡出国家权力中心，“新秩序”时期军队的种种政治和经济特权正逐步得以废除，与此相配套的基本宪政机制也正在逐步得到完善。

　　由于军人政权统治印尼的时间长达30年，军队在印尼政治生活中的影响早已根深蒂固，军队的影响不会随着苏哈托一人的离去而在短时间内彻底消失，长期以来业已形成的既得利益也不会轻易放弃，印尼文武双方如何在各自职责范围内扮演好各自的角色还有待进一步磨合。当军队与社会的关系逐步由威权政治时期的“政治化的军队”与“军事化的社会”完成向“社会化的军队”与“民主化的社会”的转型后，军队干政的“危险”才会真正降低。

　　
　　

　　

　　

　　

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