| －－以中国联合通信有限公司的创建为例 一、引言：问题的提出 对中央计划经济向市场经济过渡的讨论－－即“过渡经济学”，是当今经济学家所热衷的问题。尽管大家的理论倾向与政策主张千差万别，但其关注的焦点简单讲只有一个，即国家（政府）与企业及个人的关系。中央计划经济的一个突出特点，就在于国家对生产或经营进行垄断。这里所讲的国家垄断，其真实涵义在于国家通过计划而实现的对生产与经营之特许权的垄断。换言之，个人或群体所从事的生产经营活动，均需得到国家的特许或认可。从这个意义上讲，对计划经济施以市场化改革，亦可被视为国家垄断的弱化、或国家特许权的扩大。与此同时，在市场化改革的进程中，国家垄断的弱化或特许权扩大的速度和程度，往往会因行业或部门的不同而有所差异。鉴于此，从国家放松管制或扩大行业特许权的角度来描述经济过渡之过程，恐怕应该成为我们这些关心经济市场化改革的经济学家认真对待的问题。也恰恰是出于这一考虑，于1994年 7月成立的中国联合通信有限公司（以下简称“联通公司”）才被选作本文的经验依据。注意，联通公司的成立，标志着国家第二电信公用网的正式运转，从而结束了中国电信业由邮电部统一组网、独家经营的局面。政府在重要的、颇具自然垄断性的电信业内授予第二家企业以经营电信业之特许权，无论是现实意义还是理论意义，均是深远的。 本文的第二节打算对中国目前的电信发展状况及联通公司的组建过程做些描述。第三节打算借助于已有的政府管制经济学及有关的理论，对出现于中国电信业业内的国家特许权的扩大或政府管制的放松，进行一些理论上的分析和归纳。运用经济学中的政府管制理论、经济史理论及集体行动理论来分析中国的电信业，目前文献并不多。将其纳入所谓过渡经济学的尝试同样很少。提出问题、给出一些尝试性解答并尽可能对已积累起的文献做些批判性补充，恐怕便是本文的意义所在。
二、中国电信业的基本状况及联通公司的创建过程
建国以来至1994年，中国（基本）电信业（主要指电话）都是由邮电部独家垄断经营的。这是一种典型的行业行政性垄断，因为邮电部既是国家电信政策的制订者和监督执行者，又是国家唯一授权的承担投资、“关心”利润的经营者。邮电部的这种双重身份，在很大程度上决定了它所追求的目标和行为方式。毋庸讳言，作为自然垄断行业，电信业由邮电部统一经营也的确取得了相当成绩，其中最主要的是建立起了全国的公话网。 代表一国电信业发展水平的主要指标是电话普及率。1980年以来，中国的交换机容量、长话电路、电话普及率之增长均相当迅速，1993年分别为1980年的 6.3倍，18.2倍和 5倍。1989年以来，中国话机增长率一直高于GNP 的10个百分点以上，为GNP 增长率的2～4倍，电信业务总量增长率为GNP 增长率的4～5倍（1993年达到 365亿元）。到了1994年年中，国家公用电信网已拥有固定资产1000亿元，已建成干线光缆3.6 万公里，数字微波线路 3.4万公里。 尽管中国的电信业发展迅猛，但仍远远低于世界的平均水平。1993年世界电话的平均普及率已达到15%，而中国却只有2.14%，甚至和非洲相比尚有不短的距离。根据国际电信联盟（ITU ）的统计，1992年中国邮电部的电信营业额为36.1亿美元，仅占全球营业额的0.87%，在全世界电信运营公司中排第29位。 与此同时，由于中国电信业原有的基础太差，也由于电信业所固有的所谓“网络效应”，作为基础产业之一的中国电信业的快速发展，并未满足增长速度更快的需求量，且成为经济稳定发展的“瓶颈”。中国的长途电话接通率在1994年仍未超过10%；1986～1992年间电话用户的年均增长率虽为20.4%，但同期待装户的增长率则高达29.6%，平均装机等待时间为半年左右；电话覆盖率相当低，全国半数以上的村庄和少数乡镇还没通电话。1985年以前，国家对电信业的投资占整个基建投资之比重均未超过 1%，这大大低于联合国所建议的2.5%的水平；劳动生产率低，每千电话主线的电信职工数在1989年是87人，约为日本的16倍，菲律宾的2.5倍。 由于种种原因，中国的通信建设长期以年来形成了某种独特的“二元结构”，即所谓“公用网”和“专用网”并存。前者为邮电部统一规划的公共电信网，后者为各部门为满足自身需要而建立的独立于公用网的电信网。专用网又分为全国性的专用网和地区性的专用网。像军队通信网、铁路通信网和电力通信网这样的全国性专用网共有30多个，大型厂矿企业所建的地区性专用网则为3000多个。这些专用网拥有的微波、架空明线和电缆线路的总长度，分别为公用网的2～3倍。一方面，由于国家不允许专用网对外开放业务或从事经营活动，另一方面，由于公用网与专用网的网络技术标准参差不齐，结果，公用网与专用网各走其路，互不沟通。 1980年以前，中国电话资费由月租费和通话费组成，因其过低，它只能维持简单再生产，从而使电话业成为一个赢利甚少乃至亏损、其发展只能依靠国家投资的产业。从1980年始，各市话局成为独立核算的企业，国家不再对其亏损进行补贴，也不再对其进行投资，让电话业实现“以话养话”。作为“交换条件”，国务院在三个方面做出了“让步”：其一，为了鼓励市话的发展，1980年国家特别批准市话企业收取电话初装费，从而使之成为电话资费的重要组成部分之一。其二，允许地方参与电信业的投资，以调动地方的积极性。以上两点均在《国发（1979）165 号文件》中得到了体现。其三，1982年国家又对邮电部门在财政上实行所谓了的“倒一九分成”优惠政策，即：邮电部门利润或所得税只上交10%，非贸易外汇收入亦仅上交10%。1986年又加了一个“倒一九”，即预算内拨改贷资金偿还10%本息。这里还有一事值得一提，经国务院批准，原国家经委于1986年发布了《关于发展运输、通信若干问题的暂行规定》，其核心为准许各省市区人民政府在长话、电报和邮政等业务中收取附加费，作为通信建设资金的重要组成部分，以缓解资金的严重不足。 初装费的增收，实际上等同于国家相对放松了价格管制（规定了初装费的收取标准的上下限，通常为3000～5000元），结果，初装费在1985～1990年间，占了全部电信投资的40%～50%。相比之下，市话企业从其利润和折旧中筹集的资金仅占30%。允许地方参与电信业投资，尽管长话在1994年以前仍然由邮电部独家垄断，但电信企业直属邮电部的格局已被打破。国家对电信业在税收上的优惠政策，再加上准许省级地方政府以电信附加费的形式征收“电信税”，均无疑更增添了电信业的吸引力。 在此尤为值得一提的，是中国当时的财政状况。1977和1978两年，中国的财政尚略有赢余。然而到了1979年，财政赤字竟达到了建国以来的最高额，为 170.6亿。虽说1980年的情况有所好转，但是财政赤字仍旧高达127.5 亿。是年邓小平同志在中央工作会议上所讲的“财政大量赤字……某些方面要退够”，亦可说明当时的财政状况。经过约十年的相对稳定之后，财政赤字1991年又猛增至 202.5亿，并于1992年达到建国以来的最高点 236.6亿，1993年的财政赤字为 199.2亿。考虑到自1981年以后中央政府借发行国库券（即国家举债）来冲抵相当部分的财政赤字，我们至少可从表面上以看到，电信业放松管制与财政困难同时出现这一“巧合”，其背后可能有着某种的必然联系。 通信管理体制的高度集中，电信运营的独家垄断，特别是随着经济高速增长而来的对电信需求的急剧增加以及国家对电信业管制的放松（主要表现在价格管制的放松及某些税收上的优惠政策），从而使中国的电信业成为一个赢利前景甚佳的产业。不难想像，这一巨大的赢利机会，对那些有能力并有近水楼台之便的的潜在竞争者而言极具吸引力。结果，以获得国家特许权为途径来打破邮电部对电信业的垄断运营之序幕便拉开了。 最先登台的是中国人民解放军总参谋部所属的通信兵部。1988年，总参通信兵部上书有关部门，寻求经营电信业之特许权。 1989年，两位资深通信专家、中国科学院院士叶培大和张煦教授，联名向中央提交了一份题为《按照商品经济的规律改革我国通信管理体制的建议》的报告。在此《建议》中他们指出，中国的通信业存在三对基本矛盾，即需求与能力、能力与资金、资金与体制，而其中最为关键的是体制矛盾。为此他们建议：邮电部尽快实行政企分开；中央通信企业与地方通信企业应分别成为独立核算的经济实体；有控制地放开国家对通信的专营权，专用网可经营公用业务，可按国家标准合理接口，统一组网，互相实行财务结算；政府可规定通信全行业利润率的上下限，作为宏观调控电信资费的政策依据；在具有偿还能力的前提下，大规模发行通信建设债券；在自力更生的基础上，充分吸引并利用外资；打破部门所有制，逐步向股份公司发展。这份《建议》得到了中国最高决策者的高度重视。 也许是特有所指，邮电部于1990年9月3日向国务院递交了一份报告：《关于加强通信行业管理和认真整顿通信秩序的请示》。此份《请示》的的核心思想在于强调“邮电部是管理全国通信工作的主管部门，负有通信行业的管理职责。……主要通信业务必须由国家统一经营”。具体讲，它强调并重申：一，公用网和专用网的建设必须统筹规划，提倡并鼓励联合建设；二，除军队、铁路等有特殊要求者外，其他部门原则上不得再自行 建设长途通信线路；三，各部门长途通信所需电路原则上由公用网提供，凡新建长途通信线路均应经邮电部或省、自治区、直辖市邮电管理部门归口会审；四，长途通信业务和国际通信业务由邮电部门统一经营；五，专用网只限内部使用，原则上不得开放公众业务；六，地区性专用网应纳入当地公用网的规划，经技术改造后组成统一的市内电话网；七，外商不得参与经营境内电信业。从此份请示得到国务院认可这一点看，国家在放开基本电信业问题上还没有最后下定决心，从而邮电部继续维持其垄断地位－－尤其是在阻止专用网经营公用业务方面－－的意图得以基本实现。 1992年 6月，中国电子学会、中国通信工业协会和《中国电子报》联合举办了旨在加速发展通信产业的研讨会。该会议的主要参加者大多不是来自邮电部门，因而其基本的倾向是，改革中国现有的通信管理体制势在必行，邮电部门要实行政企分开，打破垄断，引入竞争机制，开放通信市场，充分发挥专用网的能力。几个月之后，电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建联通公司的请示报告。三部所依据的理由主要有下列三点：第一，中国电信市场的供需矛盾十分尖锐，只有引入竞争，通信产业才能更快地发展；第二，各专用网已经形成的通信资源尚未得到充分有效的利用；第三，电信产业的发展需要大量的资金，它不可能也不应该完全依赖国家的投入，然而在垄断经济下，社会各界发展通信的积极性难以调动，电信产业的发展缺乏强有力的支撑与后劲。 针对三部成立联通公司的报告，邮电部在多种场合陈述其反对组建联通公司的理由：一，通信具有全程网络、联合作业、高度统一的特性，具有自然垄断性；二，电信行业既是社会共用基础设施，又是国家的神经系统，事关国计民生、国家主权与安全，非同一般的竞争性行业；三，由国家掌握、统一规划、统一建设，资源可以充分利用，低水平的重复建设可以避免；四，世界各国在其电话网建成之前，无一不是由国家或国营公司垄断经营的；五，统一经营也有利于公用网标准的制订，从而使公用网的通信质量得到保证；六，统一或垄断经营本身并不排斥垄断企业的内部竞争；七，在加强法制建设和行业管理的前提下，对部分非基本通信业务逐步放开经营。下述事例，即美国联邦通信委员会（FCC ）在其报告中所说美国电报电话公司（AT&T）的竞争者就可满足对长途电话需求的 146%，日本与韩国电信业的民营化均在电话普及率超过20%以后才开始等，常被用来支持在现阶段的中国应对电信业实行独家专营。 对于铁道等三部的报告，朱熔基副总理批示：“看来是件好事，有助于加强通信事业，缓和电话不通的矛盾”，并特别指出，“我国的通信事业要发展，必须在统一规划下充分发挥各方面积极性，不能一家垄断”。同时他还责成有关部门，“共同商量，促成此事，成立股份集团”。邹家华副总理批示：“邮电部不应用垄断全国通信网的思想来指导工作。……全国邮电行业（包括电信）的统一规划、统一标准、统一制式、统一的安全要求等，是必须由邮电部来做的工作。但是通信网不应由邮电部垄断，而应支持现有的其他通信网力量发挥作用，或者进一步扩大。这对整个电信事业的发展是有利的”。 几个“回合”下来，经过深思熟虑、利弊权衡，国务院最终于1993年12月14日正式同意由电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司，并发布了《国发（1993）178 号》文件。该文件指出，“组建联通公司是我国电信体制深化改革的初步尝试”。之后，国内外对此反映极其强烈，许多部门、地方及单位纷纷表示投股加入，甚至试图另行组建通信公司。1994年 4月15日，邹家华副总理主持会议，听取联通公司筹备工作的汇报。在这次会议上，几条基本的通信政策也随之被确定或重申：国家授权经营电信业务的只有邮电部和联通公司两家；三部之外的其他专用网可以参加联通公司，但不能另行成立独立的通信公司；电信业反垄断是分步骤进行的，绝不是国家撒手不管的自由竞争。这次会议还议定，联通公司按有限责任公司运作，挂靠国家经贸委，享有邮电企业的各项优惠政策和进出口权；邮电部、国家无线电管理委员会应对联通公司予以支持。 随后，中国第二家获得电信经营特许权的联通公司于1994年 7月19日正式成立。这家由电子部、电力部和铁道部共同发起组建的、以经营基本电信业务为主的大型国有公司，注册资金10亿元人民币。同时，联通公司董事长赵维臣还特别强调要扩大股东分布面，除现有的16家股东外，欢迎国内其他专用网部门、地方、企业参加，成为联通公司的股东。 联通公司的主要业务范围在国务院《 178》号文件中已被明确划定：即：“对铁道部、电力部的专用通信网进行改造、完善，在保证铁道、电力专用通信需要的前提下，将富余能力向社会提供长话业务；在公用市话网覆盖不到或公用市话能力严重不足的地区，可开展市话业务”；同时还可经营无线通信（包括移动通信）业务和电信增值业务。联通公司成立后的第一项任务，就是通过其汇接局将几个大的专用网（还包括广播电视、石油和军队网）与邮电公用网连接起来。充分利用各种高新技术（特别是在移动通信方面），以所提供的便利条件尽快进入基本电信市场，亦是联通公司优先考虑的选择之一。至于联通公司的发展目标，曾任国家经济委员会副主任的赵维臣董事长是这样描绘的：初步规划，到2000年，把全国的电话普及率提高一个百分点，提供全国长途电话的10%、移动通信能力的30%，实现联通网的国际联接。 不言而喻，中国通信市场上联通公司的出现，给邮电部门造成了不小的压力。事隔仅仅一个多月，邮电部便在北戴河召开了旨在“最终占领市场和为用户提供优质服务”的“通信市场与服务工作研讨会”。邮电部部长吴基传在其长篇讲话中，在表示通信市场竞争局面的出现是市场经济发展的必然结果的同时，又特别强调了邮电部门的行业管理及维护国家通信秩序保障用户权益的职能。针对联通公司，他专门谈到：“第一，联通公司在某一地区经营某一基本业务，都要由邮电部批准。第二，联通公司可以设立分公司，作为其办事机构，但不能设立子公司。分公司不是独立法人，经营基本业务要由邮电部审批。第三，各地无权成立经营电信基本业务的、具有法人资格的经济实体，不管其名称是叫子公司还是分公司。对已经成立或正酝酿成立的地方联通公司，有关局要做好工作，争取地方政府支持，多宣传相关规定，表明态度和意见”。在新的竞争环境下，他还着重强调了电信服务、尤其是窗口服务的重要性，强调扩大联合、储备人才、探索新的融资渠道、积极主动占领市场的重要性。 在联通公司酝酿的过程中，有一不能忽略的“插曲”：国务院1993年8月3日批转了邮电部的“关于进一步加强电信业务市场管理的意见”，即《国发（1993）55号》文件。这是一份正式的、具有事后追认性的同意非邮电部门经营部分电信业务（不包括市话与长话及移动电话等基本电信业务）的文件，其主要目的在于通过对事实上已经放开经营的通信市场进行管理，来维护通信秩序，保证国家和用户的通信安全及通信服务质量，并创造一个良好的公平竞争环境。具体讲，受管制的对象主要是近几年来在全国各大中城市内如雨后春笋般冒出来的、大多是由非邮电部门投资和经营的无线电寻呼服务。经营无线电寻呼服务者从无到有、从少到多时间之短暂，伴随其竞争而来的服务花样之繁杂，服务价格下降速度之迅速，均在相当程度上用事实证明了这样一个简单的真理：繁荣来自竞争。毫无疑问，在中国邮电政策的制订与实施部门（邮电部）“猝不及防”的空间内进行竞争，出现某种程度的“混乱”是完全可以理解的。《国发（1993）55号》文件出台的背景也就在这里。就管理手段而言，主要是实行申报制度和经营许可证制度。在电信业某些领域已经出现了多个竞争者，以及这一既成事实的“合法化”，对联通公司的进入之影响应该是积极的。
三、对国家放松管制的政治经济学思考
在经济学文献中，部分经济学家将国家与企业关系的讨论，称之为政府管制经济学。按照此领域内影响颇巨者之一的乔治·斯蒂格勒的说法，经济管制理论的中心任务在于解释：第一，谁从管制中得益；第二，谁因管制受损；第三，管制采取什么形式；第四，管制对资源配置的影响。他通过对美国政府管制的分析，得出了这样一个有悖于通常的理解、但却又是真知灼见的结论，即管制通常是竞争中的产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。 就政府管制的理由讲，经济学家们大致将其归为四点。第一，卖方垄断权力的存在；第二，外部性（尤其是外部不经济）的存在；第三，信息不充分或信息成本过高；第四，降低其他各种社会成本（如过度竞争）及存在许多价格的需求弹性甚小（如药品和农产品）的商品。至于政府管制的方法，亦大体上有三种形式，即：第一，价格管制。它又可细分为两种情况，其一为管制机构依据被管制对象的会计成本来确定其收益率；其二为管制机构根据历史上的价格水平来制订最高限价。第二，进入或退出管制（如发放许可证）。第三，通过制订标准进行的管制（如排污量、服务水平及技术标准）。具体到电信业的管制，除了上面说到的三种主要途径外，我们还可举出一些来，如：资源利用管制，即制订和执行分配与使用电信资源（如无线频率和号码资源）及自然资源（如土地）的原则；投资管制，即制订投资原则；普及服务管制，即要求电信公司达到某一“贡献率”（如服务的覆盖率和建立普及服务基金）；所有权管制，即对电信公司除电信业务以外的经营权的管制和股份管制。 与政府管制休戚相关的，是所谓自然垄断或与之密切相关的规模经济问题。对自然垄断的传统看法可简述为：当生产某种产品的平均成本随产量增加而持续下降时，即存在所谓“规模经济”时，如果将某种产品的生产全部交给一家垄断企业来完成，则社会成本最小。为避免因多个企业竞争而造成的浪费，就只好请政府出面来挑选一家企业从事垄断经营。政府对自然垄断行业进行管制的另一基本原因在于，对自然垄断行业而言，如果按边际成本定价，企业便只能是亏损（因为平均成本总是要大于边际成本）。结果，就需要政府通过价格管制来兼顾社会福利与企业利益（作法是使价格高于边际成本以消除企业的亏损，同时避免出现垄断价格而损害消费者利益）。 像许多事物一样，对自然垄断的理解随着时间的推移亦有所变化，并主要体现在用“部分可加性”（subadditivity ）来替代规模经济。其含义是，如果某个企业生产所有各种产品的总成本小于多个厂家分别生产这些产品的成本之和（不管是否存在规模经济），则企业的成本函数便是可加的，且该行业便是自然垄断行业。由此，自然垄断就有了三种形式（它们分别对应着三种不同水平的需求）：其一，平均成本总是高于边际成本（即传统意义上的自然垄断），它又被称为“强自然垄断”；其二，平均成本等于边际成本；其三，平均成本低于边际成本。后两者则被称为“弱自然垄断”。此刻，政府除了要对进入有障碍（如要求进入者必须达到一定规模的非政策性障碍）的自然垄断进行管制（作法是消除强自然垄断企业的亏损并避免垄断价格，同时允许弱自然垄断企业赢利）之外，还应对进入虽无障碍、但企业本身无承受力（所谓承受力意即既存企业能使新进入者的利润为负而自身的利润大于零）的自然垄断加以管制，其作法是限制进入，同时消除强自然垄断企业的亏损，并允许弱自然垄断企业赢利。而对那些有承受力的企业，政府则无管制的必要。 在此有必要提及两点。其一，就电信而言，经济学家最常用的分析工具之一是“阿弗奇－约翰逊效应”（Averch－Johnson Effect），亦即政府通过规定电信企业的收益率来进行管制，很可能使厂商过分地选择资本密集型技术，从而不是以最低社会成本下创造它的产出。其二，放松管制与技术进步密切相关。换言之，任何行业的自然垄断均有特定的、决定其进入障碍大小的、影响平均及边际成本的技术基础；这样一来，技术进步或技术革新所扮演的，往往就是冲破既定自然垄断格局的重要角色。 管制经济学的文献卷帙浩繁。它的出发点或经验基础是以竞争为本质特征的市场经济，其目的正如上面所述，（至少表面看）是为了克服“市场缺陷（失误）”，降低社会成本。在整个管制过程中，实施管制的政府所扮演的，常常是一个中立者的角色。换言之，管制或放松管制似乎与它自身的利益无关。然而，一旦我们的起点不再是分散竞争的市场经济，而是由国家垄断为本质特征的计划经济，那么，更有效的理论借鉴，则恐怕非经济史理论莫属，因为人类在进入现代市场经济之前，经历的是唯君独尊、朕即国家的时代。在约翰·希克斯看来，中古阶段之欧洲诸国的显著特征之一，在于税收的长期不足，尤其是在诸如战争爆发等非常时期。鉴于横征暴敛必使王权统治受到威胁，故举债就成为简便易行的收入来源。又鉴于中古时期国家的信誉不好，故国家向私人借款常常要抵押。除了有形财产（如王室的地产）外，就是无形的特许权（如特许征收某种税款的权力及对未来税款的豁免等）“抵押”了。 如果把管制问题理解为制度或规则的设立、演进或是创新，那么管制与放松管制便成为了一个制度变迁问题。关心此议题的经济学家们通常认为，制度创新的根本动因在于人口变化、市场规模的扩大及相对价格的变动等。具体到政府对经济活动的管制或限制之范围与强度，道格拉斯·诺斯曾讲过的一段话很是意味深长，其大意是说，17世纪前40多年的英国是斯图亚特王朝财政危机和它孤注一掷拯救其命运的历史。为了巩固和扩充其岁入，甚至在更早的都铎时期，国王们就把出售特许权或所有权当作一种重要的财政收入源泉。换句话说，财政上的入不敷出，迫使君主以所有权换岁入，结果，在君主对经济的控制减弱的同时，英国（及尼德兰）竟确立起了于长期增长甚利的所有权制度（而法国和西班牙则因横征暴敛的财政政策与国家对经济的严格控制而成为竞争的失败者）。 希克斯与诺斯的见解如出一辙。但随之而来的问题是，渴望“购买”抵押品或特许权的个人可能因为自身财力欠缺而无法如愿以偿。由此，我们便有必要引入由曼瑟·奥尔森首创的所谓的“集体行动”（collective action）概念。其含义如下：对某一群体而言，尽管得自集体行动（可以简单地将其理解为合作）的总收益很可能大大超过总成本，但这绝不意味着着集体行动一定会产生。对群体中的每位个人都好的事就是无法变成现实，原因在于集体行动的结果往往是一种集体产品或公共产品，于是所谓“搭便车”效应便出现了。跨越集体行动障碍的途径主要有二：其一为在群体内创立“选择性刺激”（类似于“论功行赏”）；其二是使群体内所包含的个人（体）之数量尽可能地少。与集体行动相关联的还有一个重要概念，即“共容利益”（encompassing interests）。它指的是：如果某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，能够获得该社会所有产出品增长额中相当大的部分、并同时会因该社会产出的减少而遭受极大损害，那么该人或组织在此社会中便有一种共容利益。换言之，拥有共容利益者（一般指统治者或统治集团）之利益的实现，不仅是力求获得社会产出的更大份额，而且还需要去扩大该社会的总产出。 综合上述经济学理论与对联通公司创立过程的描述，我们可以得到或引发出以下几点启示或思考。 （一）1979年以前的中国电信业是被严格管制的，而管制的方式，基本上是价格限制与进入控制。国家对电信业的价格管制，使得电信业成为一个微利甚至亏损的产业。这虽说会从收益上阻止潜在的进入者（如果不存在政策性障碍的话），但却不可避免地要约束电信业本身的发展。当政府在财政上有能力支持时，问题也就不那么突出。然而，一旦政府财力不足因而无法在短期内解决经济发展之通信瓶颈问题，再加上需求在既定低价格水平下急剧增大，则以放松管制来换财政收入便成为政府的一种十分现实和自然的选择。放松价格管制（主要表现为收取电话初装费），至少从短期的效果上看，一方面减少了补贴性财政支出，另一方面增加了“税收”（初装费亦可被视为一种特别消费税）。后来的放松进入限制（如联通公司产生）的意图应该讲亦十分清楚：尽可能动员或挖掘现有的电信资源，在节约投入的同时扩大供给，并以此为扩大财政收入创造条件。 由此大致可以做出下面一个基本判断，即：中国电信业的放松管制直接地滥觞于财政拮据。如果将此判断推而广之，甚至可以这样讲：对那些身处从中央计划经济向市场经济转型过程中的国家而言，所有自上而下式的制度变迁，均或多或少地直接与财政困难有关；更一般地讲，只要财政问题没有得到妥善圆满的解决，亦即政府总是在岁入及支出问题上有求于地方政府、部门、大型企业甚至国外资本，那么分权化或放松管制式的改革进程就将继续下去。联通公司产生的大背景之一便在于此。 （二）在联通公司创立的过程中，国务院扮演的是某种“仲裁者”的角色，但同时实际上它亦是最大的受益者之一。这样讲是因为联通公司的出现也充分体现了中央政府的“共容利益”：除了前面谈到的财政困难可因放松管制而得到缓解或彻底改观之外，它还将因通信能力（即供给）在短期内增加并满足消费者需求，或随竞争而来的服务质量之改善，而提高自身的“义理性”（legitimacy）。或许更为根本的是，无论联通公司采取什么样的组织形式或资产结构，它至少在短期内和名义上，都是国家所有、或由国家牢牢控制的一家电信企业。这恐怕就是中央政府虽放松了对电信业的进入管制，但其放松“度”又只能是非常有限的（明文规定不再批第二家）的原因。顺带说一句，中央政府与地方政府的关系，同它与部门的关系是有很大区别的，其主要表现之一就是：前者是一对众，后者是一对一。对政府来说，一对一式的、无其他选择的谈判或讨价还价，就难度而言要远比一对众大。对手营内多一个竞争者，无疑有利于政府对这一部门或行业的控制。促使政府最后下决心放松电信业进入管制的、除财政考虑外的原因，恐怕还出于上述的诸项“好处”。 决定是否放松管制，在相当程度上属于政府的权限。从政府在电信业放松管制所获“收益颇巨”这一点看，即使得不出政府本身拥有其“独立的”利益之结论，就目前而言，至少可以说，中国电信业的放松管制之结果对中央政府来说是相当不错的。 （三）当经营电信业有利可图时，出现下述情况完全合乎逻辑：潜在的竞争者自然会开始行动，以便进入市场；同时，原有的垄断者为其自身利益必定要设置障碍以阻挡他人的进入。此刻，政府管制的核心在于是否及如何限制进入。邮电部与联通公司的“明争暗斗”亦是围绕着维护还是打碎进入障碍这一问题而展开的。从“力量”对比上看，联通公司背后的三个部在国务院的谈判能力和份量均要胜于邮电部。结果，至少从表面上看，“人多势众”规则起了作用。不过，也许更重要的是联通背后的核心利益集团数量极少（其他拥有专网的部门未参与其中意味深长），因而容易克服形成集体行动过程中的天然障碍，从而促成了有效的合作和分享利益之合谋。这里，尤为值得一提的是，在铁道部、电力部和电子部之间存在着某种额外的、潜在的得自分工与合作的收益：电子部可因给铁道部和电力部的专用网提供设备而获得稳定的市场，同时，铁路专用网和电力专用网又有了可靠的设备来源，并且其间又不存在根本的利益冲突。各得其所的结果实际上便是一种有效的“选择性刺激”。 相对势单力薄的邮电部虽然最终没能阻止联通公司的进入，从而失去了长期占据的垄断地位及依此获取垄断利润的机会，但至少从短期看，其利益损失并不大。究其缘由，是因为中国目前的电信市场如此之广阔，以至于市场份额的相对缩小与利润的多寡之间几乎没有直接的关系。不难想见，联通公司将像所有在管制放松后新进入市场者那样采取所谓的“挑奶皮”（cream-skimming）战略（即仅对最赚钱的电信网络感兴趣），但即便如此，只要通信能力尚未满足既定价格水平下的需求，则邮电部所属的电信企业的“既得利益”就不会受到大的损害。此外，考虑到政治结构与生俱来的使官员行为短期化的特性，故联通公司的产生便更“容易”些。 联通公司是放松电信管制的最直接的可能受益者；同时，在其创立后邮电部的“损失”至少在短期内几乎不受任何影响。也许恰恰是因为联通公司的出现对邮电部而言类似于一场“非零和博弈”，故利益集团之行动目标才最终得以实现。 （四）应该讲，最重要的一点恐怕还在于，联通公司的成立对消费者来说也是一件好事：缩短（至少在理论上）电话的待装时间并得到更好的服务。尽管消费者没有也不太可能组成利益集团参与放松管制的决策，但他们对劣质服务的普遍“抱怨”，终究会通过某种渠道、以某种形式表达出来，从而对政府及部门决策者的决策施加影响。 至此我们不难发现，以联通公司为代表的中国电信业放松管制竟带来了一个近似于使政府、百姓、企业及其竞争者“皆大欢喜”的结果－－即帕累托改进。现在看来，这种表现为放松管制的制度变迁之所以实现，虽然在某种意义上讲是利益集团、特别是那些“新兴利益集团”积极推动之结果，但更根本的原因恐怕还在于它的“帕累托改进”之性质，至少在那些存在帕累托改进可能性的地方制度变革要更容易些。制度变迁从本质上说往往是瓜熟蒂落、水到渠成的。这或许可作为一项原则或一般规律。 （五）中国的管制实践与标准的管制经济学理论是不太合拍的。这可以从中国电信业管制的性质与放松管制的过程中得到证明。尽管它多少带有些降低社会成本和考虑需求弹性的意图，但其起因既不是由于电信业存在卖方垄断和外部性，亦非源于自然垄断和高昂的信息成本，而更多的是出于电信业资产之所有权及计划经济之性质，其中还受到意识形态的某些影响。一个有趣的现象是，在市场经济国家中政府实施管制的起点（如卖方垄断），在从计划经济向市场经济过渡的国家内往往是政府放松管制的源头。至于放松管制，尽管所运用的手段不外乎对价格、进出入及标准等进行限制，但其动因和机制在两种经济环境下则大相径庭。政府的财政困难在美国恐怕从未构成放松管制的诱因。任何新兴利益集团（如联通公司背后的三大部）均对市场竞争起着积极作用（它们是要进入一直在被垄断的市场）的现象，在美国这样的国家也是不多见的。从笔者所接触到的有限文献看，中国电信业的放松管制并未受到太多的管制经济学理论的逻辑支持。运用自然垄断理论及有关的诸如“A－J效应”等对管制本身及效果进行深入分析与检验的论文，可谓凤毛麟角（这也许恰是知名技术专家的政策建议往往会受到中国高层决策者青睐的基本原因之一）。如果把中国电信业的放松管制视为“经济胜利”，那么这胜利并不属于经济学家。 说到技术对打破垄断或专营的积极作用，就中国电信业放松管制而言它是比较间接的。无线寻呼技术和业务的出现并引入中国，尤其是伴随此项技术而来的甚小的进入规模障碍，使众多企事业单位得以进入非基本通信业务市场，从而打破了邮电部门对通信业独家垄断的坚冰，并且或多或少地为联通公司后来的进入创造了某种有利条件。不过，相对于技术进步而言，对打破垄断贡献更大的，也许是生产手段相互交叉重叠但却分属不同部门这一事实。拥有强大通信能力的铁道部和总参通信兵部想到进入获利潜力巨大的电信市场是顺理成章的，而外交部或商业部也要进入这个市场，则多少就显得不可思议了。 （六）鉴于联通公司的开放性（这意味着其他拥有专网的部门不可能再建新网），鉴于（特别是基本）电信业本身所具有的“极强”自然垄断性质，鉴于政府对电信业之重要性的充分估计因而不可能无原则地放松管制，因此，在今后相当长的一段时间内，中国的电信业很可能是一种“双寡头垄断”的格局。随着中国电信总局从邮电部内独立出来并成为企业，我们很容易想像出这样一幅早就由斯蒂格勒描绘就了的画面：电信总局和联通公司携手并主动要求电信业的主管部门邮电部对电信业施行“必要”的管制，以求阻止其他潜在竞争者的进入。 （七）最后，有必要专就军队在中国由计划经济向社会主义市场经济过渡进程中的作用谈几句。由于众所周知的原因，中国的军事工业相对发达、规模庞大且自成体系。又由于中国的发展战略转到了经济上来，结果军工转民用便成了大势所趋。随后我们就听到了不少批评军队与民争利的议论。然而，如果认为中国传统计划经济失败的主要原因之一在于国营企业垄断经营的话，那么，打破既有垄断的“功臣”之一，就是军工企业或那些有可能参与民营的部门（如总参通信兵部）。虽说在后来成立的联通公司中没有通信兵部的参与，虽说军队通信网将来能否大规模地进入公用网仍旧是个未知数，但总参通信兵部上书报告，对最终打破中国电信业独家垄断之努力所产生的影响或连锁反应，绝对不可低估。鉴于军队在中国所具有的独特地位，它对垄断的冲击力或影响力是巨大的。军队及军控工业本身在迫使政府放松管制方面的作用，中国的经验很是值得认真评判。
四、简短的结语
对政府管制之利弊加以讨论，中国人很早就开始了。在西汉桓宽编写的《盐铁论》中，辩论中支持国家管制的“大夫”（桑弘羊）直言：由国家“总一盐铁”、“平准均输”（由国家出面“收贱以取贵”），除了为“利入”（增加财政收入）“以佐助边费”外，还在于“建本抑末”（打击商人）和“离朋党绝兼并”（抑制豪强）。其对立面“贤良文学”（西汉时各郡国所推举的代表）则认为，国家专营盐铁并参与市场买卖，必有三个后果：其一，“示民以利”；其二，“与民争利”，其三，“吏容奸豪”（官商勾结）。这一切对国家长治久安有百害而无一利。当然，早在《盐铁论》之前，《管子》中亦有大量涉及政府管制的论述。对政府管制的讨论，时至今日已相当理论化了；论及的对象也远非古人所能想像。然而，政府管制的本质却依旧未变。国家垄断的强化与弱化，特许权的扩大与缩小，至少用历史的眼光看，恐怕也只能是一件因时而论而定的事情。
---------------------------------------------------------- 主要参考文献： ⑴《世界电信》（双月刊）1994年1－6期。 ⑵《中国电子报》1994年 7月25日第一版。 ⑶《亚太电信发展》1994年九月号。 ⑷中国通信学会技术经济与管理现代化委员会编：《通信市场发展战略研讨会论文集》，1994年11月22日。 ⑸邮电部办公厅：《九十年代中国 邮电通信》，人民邮电出版社1993年版。⑹《嘹望》（周刊）1994年第五十期。 ⑺“吴基传部长在通信市场与服务工作研讨会上的讲话”（打印稿），1994年 8月24日。 ⑻刘彩：“中国电信发展目标及电信政策”，载《中外科技政策与管理》1994年第三期，第20－23页。 ⑼冯友兰：《中国哲学史新编》（第三册），人民出版社1984年修订本。 ⑽斯蒂格勒：《产业组织和政府管制》，上海三联书店1989年版。 ⑾利特蔡尔德：《电信经济学原理》，人民邮电出版社1983年。 ⑿《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第Ⅰ、Ⅳ卷，经济科学出版社1992年版。 ⒀张帆：“对自然垄断的管制”，载汤敏、茅于轼主编：《现代经济学前沿专题》（第二集），商务印书馆1993年版。 ⒁诺斯和托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1989版。 ⒂Olson, M, 1965, THE LOGIC OF COLLECTIVE ACTION, Harvard Univ. Press； ⒃奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆1994年版。 ⒄希克斯：《经济史理论》，商务印书馆1987年。 ⒅《中国统计年鉴（1989－1994）》，中国统计出版社。 ⒆《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版。 ⒇张宇燕：“利益集团与制度非中性”，载《改革》1994年第二期。 ---------------------------------------------------------------------------------- * 本课题得到了北京天则经济研究所的资助，在此特致谢意。余晖、唐寿宁先生和王宇女士对本文的初稿提出了有价值的意见，笔者在此一并致谢。文中所述均为个人见解，如有何不妥或错误，全部由作者负责。 |
