今年的APEC领导人会议将于11月20-21日在智利首都圣地亚哥召开，其主题是“我们的共同体，我们的未来”。一年一度的APEC领导人会议是亚太地区和全球的大事，值得大家关注。而APEC本身的命运更需要我们去关注和研究。

　　

　　

　　APEC自1989年成立以来，至今已经历了15个年头。这15年路程，大致可以分为两个阶段，一是1989年至1997年的繁荣发展高潮时期；二是1998年至今年的调整等待低潮时期。这里的分水岭是1997年爆发的亚洲金融危机。在1997年前的8年中，随着1994年“茂物目标”和1995年“大阪行动议程”及1996年“马尼拉行动计划”的提出，APEC成为积极推动亚太地区贸易和投资自由化的旗手，其影响在全球不断扩大。这8年，APEC经历了一个十分辉煌的发展时期，一直保持着富有活力的发展势头。但同时，APEC在推进贸易自由化方面也出现了“大跃进”和急于求成的“泡沫”现象（陆建人，2000）。1997年提出的“部门自愿提前自由化”（VESL）计划，虽然把APEC引到了其顶峰阶段，但在亚洲金融危机的打击下，急躁的EVSL计划很快遭到失败。自此，APEC进入了一个较长的停滞时期，其推动贸易自由化的速度与动力大大下降。APEC把贸易自由化的难题交给了WTO，它只发挥推动WTO谈判这样一种辅助作用。2001年上海APEC会议出台的《上海共识》在很大程度上重振了APEC推动亚太地区贸易自由化的势头。但是，问题的根本解决仍需等待WTO最新谈判成果的产生。可以说，APEC迄今仍未走出低潮阶段。

　　从现在到2010年，即按“茂物目标”所规定的发达成员实现贸易自由化的那一年，还剩下6年时间。这将是APEC历史上非常关键的一个时期。如果通过正在进行的中期评审，APEC能在推动亚太地区贸易自由化上取得显著成果，那么APEC很可能摆脱近几年来的停滞状态，从而进入一个新的快速发展时期，重现昔日的辉煌。

　　但是，未来的6-7年，APEC面临的挑战也非常多。15年来，亚太地区和全球的政治、经济形势都发生了巨大的变化。APEC正在对这种形势的发展变化作出反应。当前，成员们最关心的问题是：APEC究竟向何处去？APEC今后要变成一个什么样的组织？应当赋予它什么样的历史使命，应当让它发挥什么样的作用？虽然成员们对这些问题的看法存有分歧，但大家都感觉到APEC正面临着前所未有的挑战，也都希望APEC能战胜挑战，继续向前发展。

　　

　　

　　经历了15年不平坦的路程之后，APEC正处于一个十字路口上，它面临着一系列重大挑战。笔者认为，以下五项是APEC在今后的一个时期势必要碰到的难题：

　　——茂物目标能否如期实现？（1）

　　——APEC的行事方式需要改变吗？（2）

　　——APEC是否要保持其经济组织的性质？(3)

　　——APEC是否应继续保持其“弱组织”的性质？（4）

　　——APEC今后还能保持其重要地位吗？它还有多大的发展空间？（5）

　　下面，笔者对上述问题谈些个人看法。

　　

　　1.茂物目标能否如期实现？

　　茂物目标不仅是APEC的目标，而且也是它的灵魂。APEC21个成员所以能走到一起，就是为了一个共同的目标：消除亚太地区贸易投资障碍，实现本地区的贸易和投资自由化，大大促进亚太地区的经济增长并使各成员都能分享到经济增长所带来的福利。茂物目标提出，发达成员在2010年前，发展中成员在2020年前实现贸易和投资的自由化。茂物目标是通过APEC特有的行事方式---各经济体领导人的共同承诺来付诸实施的。

　　自1994年提出茂物目标后，至今已10年时间过去了。这期间虽然各成员都制定了各自的单边行动计划，但具体实施情况尚需通过即将进行的中期评审才知道。不过，从最近几年的实际情况来看，估计中评的结果不会很乐观。因为许多重要的问题，仍需取决于全球多边贸易体制—WTO谈判的结果。可以预料，在WTO多哈发展议程谈判最终成果出来以前，APEC成员的单边行动计划难以出现突破性进展，最终可能会影响茂物目标的实现。

　　值得关注的是，随着茂物目标确定的两个时间表日期的临近，一些成员对待茂物目标的态度发生了明显的变化。尤其是某些发达成员发出了推迟实现贸易投资自由化的期限的呼声。甚至出现了把两个时间表合二为一的意见，即发达成员推迟5年，发展中成员则提前5年，所有成员在2015年实现贸易和投资自由化。这些声音动摇了人们对茂物目标的信心，茂物目标还能如期实现吗？这已成了许多人心中的一个大问号。

　　笔者认为，尽管由于WTO多哈谈判屡屡受阻，全球多边贸易体制进程不断受挫，影响到APEC成员对实施茂物目标的信心，尽管部分成员在实施贸易投资自由化进程中遇到了不少困难，但茂物目标决不能被半途而废。如果放弃茂物目标，那就等于抛弃APEC的灵魂，APEC就不会有生命力了。

　　那么，茂物目标所提出的时间表能否被修改呢？笔者认为，茂物目标的这两个时间表最好不要被修改，更不能合二为一，变成一个时间表。现在某几个成员要求修改时间的目的是推迟履行贸易和投资自由化的承诺，如把2010年改为2015年，这样做势必将延缓APEC的贸易和投资自由化进程，动摇成员们的信心。而从发达成员目前的关税来看，税率已很低。现在离2010年还有6年时间，而对于大多数发展成员来说，从现在起到2020年，还有14年时间，这也是一个相当长的过渡期了。随着WTO进程的发展，对绝大多数APEC发展中成员（他们基本都是WTO成员）来说，再经过14年的努力，实现最低限度关税或零关税也是完全有可能的。

　　再有，目前APEC绝大部分发展中成员都加入了一个或多个FTA（自由贸易协定），而这些FTA实现零关税或最低限度关税的时间表都不会比2020年更晚。这说明了APEC成员无论是发达成员还是发展中成员都有能力在茂物目标规定的时间内实现贸易和投资自由化。既然如此，为何要推迟时间表呢？

　　茂物目标虽然提出了时间表，但并没有确定“贸易自由化”的最后标准。即究竟是零关税，还是5%以下的低关税，没有做出界定。10年前，茂物目标不提具体标准是对的，这样做给成员们留下了充分的回旋余地。但随着2010年的临近，我认为有必要厘清茂物目标的具体标准。这个标准可以根据发达成员和发展中成员的具体情况来确定，包括关税、非关税及投资自由化的一系列指标。如果确有困难，可以考虑适当放宽标准，例如允许保留极个别敏感产品，极少数敏感领域可以推迟几年实现自由化等等。这样做，比推迟时间表要好得多。

　　推迟时间表是一种倒退行为。它不但会打击APEC成员实现本地区贸易和投资自由化的信心，而且会向WTO发出错误的信息，对WTO进程产生负面影响。而按时实现茂物目标，但在其具体标准上留有余地，保持适当的灵活性，是一种现实的选择，既能鼓励成员们的士气，又能解决一些实际困难。

　　为了按期实现茂物目标，我认为有必要让每个成员提出具体的行动计划来。发达成员应制定从现在起到2010年的5年规划，发展中成员则提出今后15年规划。同时，应当在尽可能短的时间内就茂物目标—贸易投资自由化的标准开展讨论，达成共识。也可以边结合中期评审讨论标准，边制订计划。

　　中国有句老话：“气可鼓不可泄”。APEC正处于进还是退的十字路口。APEC必须向前走才有出路。

　　

　　2.APEC方式还能继续得到遵守吗？

　　以协商一致+自主行动为主要内容的APEC方式是一种崭新的区域合作制度，它完全不同于WTO、RTA（地区贸易协定）、FTA那样的谈判+法律的制度。APEC方式的主要内容包括：第一、承认多样性，强调灵活性、渐进性；第二、相互尊重、平等互利；第三、协商一致，自主自愿；第四、协调的单边主义以及第五、开放的地区主义（陆建人，1997）。

　　这是一套符合亚太地区复杂特点和各成员经济发展水平的行事原则，是把差异极大的21个成员凝聚在一个组织中的粘合剂，这是APEC得以运转至今（已15年）的有效机制。试想，如果在APEC中引入谈判机制，表决机制，APEC还能生存到今天吗？

　　当然，APEC方式也有其弱点，即由于它不具有约束性，任何协商结果都是靠成员自觉自愿地去实施的，使APEC实现其目标的效率不高，从而增加了成员的“交易成本”。APEC成立至今的15年中，在实施茂物目标方面，进展并不明显，不能说与此无关。而从理论上说，APEC实施的“单边行动+集体行动+定期评审”是一套实现茂物目标的完美机制。但在实践中却并不理想。其原因是多方面的。我认为，主要困难是在评审上。从这个角度来看，2005年的中期评审将是检验APEC方式有效性的一次重要活动。从今年对少数几个成员的评审试点工作来看，谁做得好，谁做得不好，看得很清楚，这说明评审这一机制是行之有效的。同时，它对其它成员也起到了一定的督促作用。通过评审，在成员之间仍然能产生一定的“相互追赶效应”（catch-up with each other）和隐性压力（peerpressure）。这将督促他们更好地实施单边行动计划。

　　但是，APEC方式目前正在受到严峻的挑战。已经出现要求改革APEC行事原则的声音，如采用“21-X”的方式（变相的表决），或所谓的“实质性多数”方式来取代协商一致的原则；将WTO的谈判机制引入APEC中，形成谈判、监督、评估、惩罚一整套“硬约束”机制体系，以提高执行决策的效率等等。这些意见尽管出发点也许是善意的，旨在加快APEC自由化进程，提高APEC效率，但我认为是很难行得通的。因为这牵涉到对AEPC本身性质的定位，即APEC应当继续保持其论坛的“弱组织”性质，还是将其硬化为一个类似区域贸易协定（RTA）或WTO那样的组织？这个问题将在后面论述。

　　我认为，在当前APEC面临改革的压力下，APEC的行事原则不但不应当被抛弃，而且有必要进一步重申。正是这些行之有效的行事方式，维持了APEC的运转，维护了成员们的团结。同样，这些行事方式也应当成为APEC今后继续发展的保障。

　　

　　3.APEC是否要继续保持“弱组织”性质？

　　APEC不同于现有的一切区域合作组织，更不同于WTO。它是介于论坛和国际区域组织之间的一种“弱组织”（张蕴岭,2001）。或者说，它本质上仍然是一个国际论坛，但由于它有一套独特的运行方式和决策、执行及监督机制，它又不同于一般性的论坛，即它同时也具备了区域组织的某些机制。说它是“弱组织”或“软组织”，就因为它尚不具备区域一体化组织所必要的一整套硬机制。（如规则的制定、执行、争端解决、表决等等）以及实际管理职能。

　　APEC这样的“弱组织”，是亚太地区多样性、成员之间的巨大差别，成员对APEC不同需要等一系列复杂因素造成的（陆建人，2000）。这些客观条件在过去15年间并没有发生大的变化，在未来的6年中（到2010年）估计也不会有明显的变化。因此，我认为，APEC的这种“弱组织”性质仍将继续保持下去，因为这是唯一合适的选择。但是，从长期来考虑，APEC在某些领域（如贸易投资自由化方面）实行机制化仍然有其可能性。这将取决于全体成员能否对此达成共识。不过，从目前的状态来看，机制化的条件仍未成熟。

　　像APEC 这样一个成员众多，地域广阔，多样性极其突出的弱组织，机制化的过程将是漫长的，难度也极大。EU发展到今天高度机制化阶段，用了半个多世纪，而其多样性远不如APEC那样强烈。虽然最近要求APEC机制化，把APEC变为“硬组织”的呼声日益高涨，但机制化就意味着约束性，这与APEC的自主自愿原则是相违背的。这个矛盾不可能调和。机制化的必然结果是放弃自愿原则，就目前而言，这是很难实现的。

　　“弱组织”的根本弱点是实现目标的力度太弱，导致进程缓慢。因为成员是靠“承诺”而不是“硬规则”来履行任务的。是快一点还是慢一点，是多一点还是少一点，一切取决于各成员自己的决定。这样，APEC迈向茂物目标的整个进程很难统一，何时能达到目标的终点实际上取决于走在最后面的成员，而不是取决于走得最快的成员。这就会产生“鼓励落后”的消极现象。而在目前条件下，我认为解决办法仍应在APEC现有的制度框架中寻找，而不是另起炉灶。例如：积极履行集体行动计划，加大中期评审力度，鼓励更多“探路者”的出现，发挥榜样作用等等。而从实际情况看，各个成员都在履行各自的单边行动计划，尚没有无故拖延、撒手不干的现象，这是令人鼓舞的。

　　

　　4.APEC需要继续保持经济组织的性质吗？

　　AEPC成立之初便确定了其经济合作的性质，并在前10年中恪守“不谈政治安全问题”的原则。这也是APEC绝大多数成员的要求。但是，随着上世纪未以来全球和地区形势的巨大变化，新的政治安全问题不断出现，恐怖事件屡屡发生，并对APEC和全球经济发展产生巨大冲击后，APEC领导人会议开始关注重大政治、安全事件并迅速做出反应。

　　1999年APEC外长会议以非正式形式讨论东帝汶问题（港台代表未受邀请参会），开辟了APEC讨论政治安全问题的先例。2001年上海会议前发生了震惊全球的“9·11”事件，反恐成为最突出的国际问题。在东道主中国的安排下，在不邀请港、台代表的前提下，以外长早餐会和领导人午餐会形式对反恐作了非正式讨论，并发表了《APEC领导人反恐声明》。

　　此后，APEC高层会议所讨论的政治安全问题越来越多。如2002年讨论了除反恐以外的纯政治安全问题—朝核问题；2003年美国在《曼谷目标》中提出多项政治安全议题，包括防扩散、肩扛式导弹（MANPADS）、朝核、伊朗核问题等等。试图把政治安全问题正式纳入APEC会议议程。但此举遭到许多成员的反对。最后，只有与贸易安全有关的内容纳入领导人声明中。

　　今年早些时候，美国已提出除继续落实反恐承诺外，还要把肩扛式导弹、大规模杀伤性武器等防扩散问题作为2004年APEC领导人会议的“亮点”和成果，此提议在APEC成员中引起了争议。发达成员与发展中成员分歧明显。

　　APEC要不要正式引入政治安全问题？从APEC的论坛性质来看，对重大国际问题和突发事件，（不管是天灾还是人祸）做出反应是无可非议的。如2003年春的“非典”（SARS）是公共卫生领域的突发事件。但由于与APEC成员关系密切并直接影响该地区经济，APEC召开了专题会议，这是很有必要的。但是，APEC毕竟是经济合作性质的区域组织，即使作为论坛，议题可以很宽广，但也应该有一个限度。APEC如果成为讨论纯政治、安全的一个场所，那么APEC自身的任务—实现贸易投资自由化和经济技术合作就会被冲淡。而这正是推动APEC前进的两个轮子。难道APEC还需要装上第三个轮子—讨论政治、安全问题吗？目前，APEC的议题越来越繁多，各种倡议层出不穷，成员们精力分散，对APEC两个轮子的关注已有所下降。在这种情况下，再把有限的精力花到与贸易无关的纯政治、安全问题上争论不休，显然是不可取的。

　　但另一方面，在经济领域中打击恐怖主义，保护贸易、金融安全是完全有必要的。我认为，与贸易金融安全相关的政治安全问题可以放在APEC框架内讨论，对此不作限制为好。至于像朝核问题，防扩散问题等纯粹的政治安全问题，应当放到别的场合，例如：“东盟地区论坛”（ARF）中去讨论。对于国际突发政治安全事件，可以遵照1999年APEC讨论东帝汶问题的模式安排在APEC中讨论。APEC中的非主权经济体—中国香港和中国台北不能参加这一类的会议。总之，今后APEC仍然需要保持其作为区域经济合作组织的性质，而不是发挥联合国安理会或其他国际政治安全组织的职能。

　　

　　5.今后APEC还能保持住其重要地位吗？它还有多大的发展空间？

　　今天的国际经济形势与15年前，10年前甚至5年前已不大相同。APEC在诞生后的8年中经历了其历史上最辉煌的时期，引起了亚太地区以外许多经济体的羡慕，欧盟更是惶恐不安。但在随后的7年中，由于APEC对亚洲金融危机反应不力，加上EVSL计划的失败及自由化进程缓慢，APEC在世界舞台上逐渐失去了光芒。幸亏有一年一度的领导人会议，除欧洲以外的世界主要大国美、俄、中、日聚首一堂，这才吸引住了世界的目光。

　　然而，APEC的地位已今非昔比。作为一个旨在推进贸易和投资自由化的区域合作组织，APEC的重要性显然不如WTO，因为它在实质性问题的解决上需依赖于WTO。

　　自从EVSL失败后，APEC的主要任务已转向促进WTO进程方面，APEC变成了WTO的一个外围组织，或者说成了WTO的补充。其实，这也不是一件坏事。近几年APEC一直在致力于促成WTO新一轮谈判，世界上除APEC外，已没有什么国际组织可以对WTO产生如此大的影响了。问题在于，一旦WTO新一轮谈判取得成功，届时APEC对WTO还有现在那样重要吗？之后APEC还能在哪些方面发挥其全球性影响？

　　其次，APEC正面临着内部日益增多的RTA/FTA的严峻挑战。即使在几年前，形势也没有像今天这样严重。亚太地区出现了越来越多的区域合作机制，仅东亚地区就有10+3，10+1，中日韩三国合作等多种机制，成员们越来越把注意力放在这些次区域和双边安排上。对成员们来说，他们更可能从RTA/FTA中得到在WTO和APEC中不可能获得的利益。（柴瑜,2004）由于APEC受制于WTO，在WTO谈判未果的情况下，APEC不可能在推动亚太地区贸易投资自由化中取得突破性进展。因此，在今后的一个时期中，APEC的角色将不仅仅是WTO 的补充，而且也是RTA/FTA的一种补充，而不是相反。（许多论文认为RTA/FTA是对APEC的补充，其实相反，由于RTA/FTA的硬约束和务实性，APEC只能成为它们的补充。这表现在成员们必须首先考虑履行RTA/FTA的承诺，然后才考虑对APEC的承诺）。对于多数成员来说，APEC已经不像以前那样重要了。那么今后APEC还能有多大的发展空间呢？

　　笔者认为，必须重振APEC的势头。APEC能发展到今天，没有成员退出，这说明成员们还需要它。APEC必须把精力放在自身的目标上，坚定不移地向茂物目标迈进，不能半途而废，也不能坐等WTO谈判成功。APEC要定位在亚太区域经济合作组织这一方向上。议题不能太多、太空。APEC需要改革，加强协调机制，精简会议和活动，把经济技术合作摆到重要位置上。发达成员要在实现贸易投资自由化上做出表率，并支援发展中成员的能力建设，积极开展经济技术合作。这是WTO所没有的功能，在这一方面，APEC有很大的发展空间。即使在茂物目标实现之后，经济技术合作仍然大有可为，APEC的生命力将在这个领域中得到延伸。

　　

　　

　　在中国成为WTO成员（2001年12月）之前，APEC是中国唯一参加的国际经济组织。中国视APEC为WTO的摇篮（陆建人,1997）。APEC对于中国的重要意义显而易见。那么，今天APEC对中国仍然像过去那样重要吗？笔者对此的回答是肯定的。

　　从客观上看，今天的形势确实发生了很大变化。中国已经加入了WTO，同时，中国还积极参加了东亚次区域合作机制，是10+3机制的重要成员。2002年，中国与东盟签署了“中国—东盟自由贸易区”协定。目前，中国正在与澳大利亚、新西兰、南非、智利等十多个国家商谈双边FTA。在这种情况下，APEC对中国的重要性又在哪里呢？

　　首先，亚太地区是中国开展对外经济贸易活动中最重要的地区。据中国商务部最新统计，2003年中国与APEC成员的贸易额达5967亿美元，占同年中国对外贸易总额的70.1%，而APEC成员对中国的直接投资达390亿美元，占中国吸收外资总额的72%。一旦APEC地区实现了贸易投资自由化，中国将从中获得很大的利益。即使2006年APEC地区交易成本下降5%，对中国企业来说，也是一件大好事。所以，APEC地区对于中国经济增长而言，意义非同小可。

　　其次，APEC是中国开展经济外交、大国外交、 首脑外交的重要舞台。APEC 21个成员中，包括了世界经济实力最强的美国、日本两个大国，以及俄罗斯这样重要的邻国兼大国。美、日是中国最大的两个贸易伙伴和重要外资来源地，是中国开展经济外交的主要对象。此外，还有韩国、东盟这样重要的经济合作伙伴。在推动世界多极化方面，大国外交具有重要意义。而在大国外交中，首脑之间的接触尤其重要。一年一度的APEC领导人会议，为中国首脑与美、日、俄等大国首脑会晤提供了渠道。其中，最重要的是中美首脑的会晤。在中美关系经常遭遇不确定因素情况下，APEC成了两国首脑定期会晤的唯一渠道，其重要性对中国不言而喻。

　　第三、APEC是中国树立国际形象和宣传对外政策的重要场所。一年一度的APEC领导人会议是全球最重要的国际活动，吸引着全世界的目光。各国政府官员、企业家和普通居民都会关注这件大事。中国最高领导人利用APEC讲台，向全球传达了中国和平、开放的外交政策，介绍了中国经济的发展情况，使世界直接听到中国的声音。APEC能让世界了解中国，了解中国的政策，了解中国领导人。

　　中国是APEC的重要成员。多年来，中国在APEC中提出了许多富有建设性的倡议，像人力资源开发、能力建设、APEC金融与发展项目、APEC科技园区等等都是中国提出来的。今后，中国仍将一如既往地积极参与APEC的活动，认真履行单边行动计划，为实现茂物目标，为促进亚太地区的和平、繁荣与发展做出自己的贡献。

　　

　　参考文献：

　　

　　陆建人：《亚太经合组织与中国》（1997），经济管理出版社，北京。

　　陆建人：“亚太经合组织十年回顾”，（2000），载张蕴岭等主编《走发展、合作、开放之路：APEC 东亚经济与中国市场开放》，经济管理出版社，北京。

　　张蕴岭：“APEC的发展”（2001），载张蕴岭主编《聚焦上海：亚太经合组织的成就与前景》，经济管理出版社，北京。

　　柴瑜：“新形势下的APEC”，载《亚非纵横》2004年第2期。