当今世界愈见凸显的民族①问题对冷战后的国际关系产生了极其深刻的影响，民族因素极大的影响着当代许多国家的社会和政治关系，制约着经济发展和社会进步。在有着约5亿人口的东南亚11个国家中，生活着数以百计的民族，这客观上决定了东南亚地区民族问题的复杂性。同时，东南亚各国奉行的不同的民族政策及国家内部复杂的民族关系导致该地区成为世界民族矛盾最为突出的地区之一。一方面，东南亚各民族间互为依存的经济生活是各民族共同生活和共同发展不可或缺的基础；另一方面，民族间历史和文化传统的巨大差异又使民族矛盾普遍存在于各国之中。各民族族际关系上的这种两面性又和各国地区间政治和经济发展的不平衡性相互交织，影响了东南亚地区各国的民族一体化进程。

　　本章将通过对东南亚有代表性国家的个案研究，对东南亚各国的民族政策进行分析。

　　第一节东南亚民族分布及特点

　　

　　东南亚是世界上民族众多的地区之一，据粗略统计，该地区约有400-500个民族。其中，民族较多的国家如印度尼西亚有100多个民族，菲律宾约有90个民族，老挝有68个民族，泰国和马来西亚有30多个民族，柬埔寨有20多个民族。东南亚各国的民族分布大体上有以下几种类型：

　　第一 国内分布着众多的民族，但其中一个民族在分布地域和人口绝对数量上占有明显优势。这类国家在东南亚11国中占明显多数，越南、柬埔寨、新加坡、文莱、泰国、东帝汶等都属于此类。如越南国内有54个民族，其中京族占总人口的90%。柬埔寨有20多个民族，高棉族占人口的80%，新加坡国内主要有华人、马来人和印度人3大民族，其中华人占总人口的76.7%。

　　第二 国内分布着众多的民族，但其中只有一个民族分布地域较广，人口占全国总数的一半左右，如老挝、马来西亚、缅甸等国。老挝有60多个部族，统划成老龙、老听、老松3个民族，其中老龙族约占全国人口的60%。马来西亚主要居住着马来、华人和印度人3大民族，其中马来人和其他原住民占人口总数的66%、华人占25.3%、印度人占7.4%。缅甸国内有135个民族，其中缅族占总人口的65%。①

　　第三 国内分布着众多的民族，但其中没有一个民族的民族分布和人口数量上达到国土面积和人口总数的一半，这些国家主要有印度尼西亚和菲律宾。印度尼西亚国内有100多个民族，其中爪哇族占全国人口的45%，巽他族14%，马都拉族7.5%，马来族7.5%，其他民族占26%。作为印度尼西亚的主体民族，爪哇人主要分布在爪哇岛的大部分地区以及苏门答腊、加里曼丹等岛屿，分布地域有限，人口总数不到全国总人口的一半；菲律宾国内有90多个民族，其中比萨亚人人口最多，约占全国总人口的42%，他加禄人是菲律宾第2大民族，主要分布在吕宋岛中南部地区以及马尼拉及周边地区。

　　从全世界范围来看，当今世界多民族国家在国家体系中的数目是最多的，远远超过了民族国家，东南亚地区也不例外。东南亚11国都为多民族国家，各国民族数目繁多，民族成份最简单的新加坡也有3个主要民族，即华人、马来人和印度人。这种民族分布特点与该地区历史上的人口迁移、文化发展和宗教传播不无关联。同时，地理上的相互隔绝压在很大程度上阻碍了不同民族之间的交流和融合。从理论上来讲，多民族国家与民族国家一样，都是由民族共同体掌控的国家政治体系，但它们却是两种不同的民族政治体系，其主要区别就在于执掌国家政权的民族数量上。

　　东南亚现有11国可依其地缘特点划分为半岛（中南半岛）国家和群（海）岛国家两部分。半岛国家包括柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南5个国家，群（海）岛国家主要是文莱、东帝汶、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚和新加坡6国。

　　世界3大主要宗教即基督教、伊斯兰教和佛教在东南亚国家都拥有大量信众，总体来看，中南半岛地区主要流行佛教（包括大乘佛教和小乘佛教），群（海）岛国家居民主要信奉伊斯兰教，菲律宾大部分民众则信仰天主教。一些国家还有一些少数民族信奉基督教或天主教，马来西亚和新加坡的印度人信仰印度教，个别国家的土著居民还信奉原始拜物教。在东南亚，“出自不同系统的形形色色的民族相互并立，几乎每一个国家都是不同的民族国家。语言、风俗习惯、宗教各不相同。”①

　　第二节 东南亚各国民族政策的基本类型

　　多民族国家的国家政权是由多个民族共同掌握的，因此从理论和形式上执掌国家政权的多个民族或民族集团都是国家的代表，是国家民族即“国族”。如中国作为统一多民族国家，中华民族就是一个有56个民族单位构成的多元整体。“它所包括的五十多个民族是多元，中华民族是一体。”②但在实践中东南亚居大多数国家尚未形成国族，因此，该地区的大部分国家都制定了一系列的民族政策，来达到各民族利益的平衡。

　　就总体而言，国家的民族政策就是“国家处理国内民族关系的手段和方式。它一般都以国家意志的形式表现出来，并通过国家行政权力来加以实施。”③由于民族政策对于多民族国家具有的特殊意义，东南亚国家制定的民族政策并不完全一致，每个国家都根据自己所处的特殊情况制定出具体的民族政策。东南亚国家中民族政策较为典型的国家主要有缅甸、越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡等国。

　　缅甸是一个多民族的国家，缅甸独立以前，缅甸独立之父昂山就已认识到民族团结和合作是实现独立的首要条件，因此提出建立联邦制，给与少数民族地区以高度自治权，保留少数民族上层人物的特权。1947年缅甸制定宪法，规定缅甸内部的各民族邦拥有自己的宪法、立法机关和分立自决权。但1948年缅甸独立以后逐步取消了给与少数民族的自治权，激起国内少数民族的强烈不满，纷纷拿起武器，缅甸在独立不久又陷入国内内战的泥潭。1959年缅甸政府强行颁布《缅甸宪法修正案》，以赎买方式取消少数民族封建土司的世袭特权，迫其交出司法权，实行土地国有化。1962年奈温将军发动政变上台后委派亲信官员直接管理少数民族事务，1947年宪法中准许建立少数民族自由邦的条款实际上已经名存实亡。奈温政权在国内民族问题上采取了政治和军事的强硬手段，一方面取消了少数民族自由邦的体制，一方面大规模逮捕民族上层分子，集中军力平定少数民族的暴乱并中止1947年宪法，取消民族邦拥有的宪法、立法机关和自决权的有关规定，取消国会民族院，取缔除纲领党以外的所有政党。1974年缅甸颁布新宪法，承认民族平等和尊重民族宗教、文化的原则，但同时又规定用中央集权制取代邦区民族自治，以人民议会为国家最高权力机关，取消民族自治邦所拥有的自治权。奈温时期的缅甸民族政策不仅未能平息少数民族的反抗，反而使国内民族矛盾进一步激化，加之经济政策失误，缅甸社会处于崩溃的边缘。

　　越南的民族政策按其特点可分为两个不同阶段。在越南民主共和国时期，少数民族聚居的越南北方地区是越南共产党的主要斗争根据地，少数民族积极参加了当时争取民族解放的解放斗争，所以，1945年越南民主共和国成立后对少数民族是比较尊重的，在越北少数民族地区实行了民族区域自治政策。1955年5月，建立了西北泰族苗族自治区，1956年8月，建立了越北自治区。1959年颁布的宪法也明确规定“各少数民族聚居的地方，可以实行区域自治”。①在自治区内的各级党政机关中，都有少数民族干部担任重要职务，自治区的各级人民代表大会里也有少数民族的代表。1975年南北实现统一建立越南社会主义共和国后至80年代中期革新开放以前，越南的民族政策发生了较大的变化，其中最重要的是取消了民族区域自治。1976年越南政府决定将小省合并为大省，同时撤销了越北自治区和西北泰族苗族自治区。在1979年颁布的新宪法中虽然仍然规定少数民族有“平等的权利，有使用本民族语言文字的权利，有保持和发扬优良的风俗习惯、传统和文化的权利”，②但同时也全部取消了有关民族区域自治的条款。

　　印度尼西亚的民族政策按照不同的历史阶段也可分为议会民主制时期（1950-1960）、“有领导的民主”时期（1960-1965）和“新秩序时期”（1966-1998）。1950年8月15日，统一的印尼共和国成立，实行西方式的议会民主制。在这种制度安排下，印尼政府认为民族问题可以让各民族团体在开放的政治氛围中通过公开表达自己诉求的方式来加以解决，具体地说就是各民族可以通过多党制来表达自己的观点，民族冲突和矛盾也可以在议会中通过协商和妥协来解决。但多党制并未能像想象中的那样有效的化解民族矛盾和冲突，地方分裂势力日益膨胀，政局动荡不安。在此背景下，印尼苏加诺政府彻底抛弃西方式的议会多党民主制并于1957年提出在印尼实行“有领导的民主”设想，由代表民族主义、宗教和共产主义三种不同意识形态的代表组成互助合作政府和民族委员会，以此来维持国家统一和政局稳定。在“有领导的民主”时期，尽管苏加诺政府通过高压、说服、合作等方法成功的处理了地方叛乱问题，但民族矛盾积重难返，实现民族团结的目标并未真正实现。苏哈托在1966年“9﹒30”事件后上台执政，印尼政府的民族政策也随之出现了新的特点。首先，苏哈托政府在民族问题上奉行“铁腕”政策，实行强权统治。在政治上提出“潘查希拉”民主，提倡协商和服从，对不服从的国内各少数民族实行严厉镇压。其次，大力发展民族经济，以此缓和国内紧张的民族关系。在苏哈托政权统治下，印尼经济建设取得了巨大成就并开始致力于消灭地区和民族差距，政府投巨资开发边远和落后地区。第三统一意识形态，消除不利于民族团结的各种言论。苏哈托政权把经过重新解释的“潘查希拉”确定为国家的唯一原则，强制其他政党和利益集团必须遵守，许多涉及到民族关系的敏感议题也都被禁止公开予以讨论。第四在对待华人的问题上，奉行政治上压制、经济上限制和利用、文化上强制同化的政策。

　　在1957年独立后的马来亚，非马来人的华人和印度人的总数几乎和马来人相等，民族问题遂成为最敏感的问题。当时的马来亚政府奉行的是温和的种族平衡政策，即让马来人发挥政治优势，让华人专心从事经济活动，让印度人在劳工界表现实力并以此来维护多元种族国家的稳定，但这又与马来亚所奉行的英国式议会民主制度相矛盾，因此种族平衡政策并未收到预期的效果。1963年9月，马来西亚联邦成立，不仅没有使紧张的民族关系得到缓解，反而使马来人和华人之间的矛盾更加激化，并最终导致新加坡推出马来西亚联邦，成为独立国家。1969年发生的“5．13”种族冲突进一步表明了种族平衡政策的局限性。1970年拉扎克上台后，马来西亚政府开始重新审视其民族政策。政治上，马来西亚新政府强化了宪法中关于君主立宪制和马来人特殊地位不容侵犯的有关规定，再次含蓄地肯定了“马来西亚就是马来人的国家”的政治原则并开始筹组建立多党联合的稳定政府，1974年建立了由多种族政党联合而成的“国民阵线”。经济上，马来西亚政府提出新经济政策，其目标是通过提高所有马来西亚人的收入水平和增加其就业机会减少贫困；重组马来西亚社会经济结构，纠正各种族间经济发展不平衡的状况，最终消除种族差别。新经济政策的实施一方面导致国家经济快速增长，种族经济差别有所缩小，但其所强调的“马来人优先”原则也遭到其他种族的非议，1991年实行了20年的“新经济政策”最终被“新发展政策”所取代。

　　新加坡的民族关系是东南亚各国中比较和谐的，独立后几乎未发生严重的民族冲突，各民族能够和平共处，新加坡政府的多元民族政策可谓功不可抹。独立后，新加坡的多元民族政策基本内容为：首先，实行各民族一律平等，特别是主体民族没有任何特殊地位和权利，强调公平竞争。尽管华人在新加坡占多数并掌握国家政权，但新加坡政府从未给予华人任何特权和特殊地位。其次，承认民族差别，尊重民族特性，保留民族文化。第三，在承认民族多元化的同时，积极实现国民一体化，淡化民族意识，强化国家意识，强调“一个国家、一个民族、一种命运”。在文化上，新加坡政府努力培养新加坡人的“文化认同”，发展新加坡文化。

　　通过以上简单回顾，独立以来东南亚国家所奉行的民族政策大致可划分为以下几种。

　　1对主体民族的保护政策

　　在一些东南亚国家中，由于特殊的历史和经济条件，主体民族并未在经济上拥有超过其他少数民族的绝对实力。因此，中央政府往往通过为不同民族的国民划分不同的法律地位以及相应的政治和经济待遇，并通过一定的政策措施来保护主体民族的地位。这种对主体民族的保护政策是以主体民族的利益为基本价值取向的，它将主体民族的利益置于至上地位，以牺牲别的民族利益的方式来保护主体民族的利益。

　　在东南亚国家中，马来西亚马哈蒂尔上台之前对马来民族的保护政策是这种政策的典型。1957年马来西亚独立时马来族只占全国人口的不到50%，而以华人、印度人为主的非马来族却占全国人口总数的一半以上，马来西亚政府为保护主体民族马来族的利益，一方面赋予马来族一定的特权，同时对国内的非马来族群体采取了不同程度的限制政策。例如在教育方面，所有马来族学生均可免费进入国民学校，不懂马来语的非马来族学生只能自费进国民型学校或独立学校，高等学校的入学考试以英语、马来语出题，各级华语、泰米尔语学校均须将马来语列为必修课，自1982年起所有高等学校全部改用马来语讲授。①

　　对本国主体民族的保护和对其他民族的限制政策实行的结果往往是人为的导致国内民族关系的紧张，引发更多的民族问题。

　　2民族一体化政策

　　民族一体化政策也称民族整合政策，“是在承认各个民族的多元文化的基础上，提倡各个民族相互接近，促进各民族民族文化相互交流、相互补充、相互容纳，最终形成一种既包容国内各民族的文化，又为各民族所认同的国民文化的民族政策。”①其基本特点是承认民族文化的差异性，倡导民族文化的相容性，力求在此基础上建立一种统一的国民文化。新加坡政府实行的就是典型的民族一体化政策。

　　新加坡是一个多元种族和多元文化的国家，种族构成复杂。自1965年独立以来，新加坡国内各民族之间的关系比较融洽，这主要应当归功于新加坡政府的多元民族一体化政策。这种民族政策的主要内容为：

　　第一 在政治和法律上并未明确地把新加坡国民划分为不同民族，而是统称为“新加坡人”，提倡多元种族社会，各民族相互平等，相互忍让。新加坡政府采取各种措施淡化种族意识，培养国民国家意识并致力于将来自不同地区的移民改造成为不以种族划分的新加坡国民，建立相互容忍、和睦共处的社会。与此同时，政府对除华族以外的少数民族特别是马来族给予一定的优待。新加坡宪法规定“政府应承认新加坡本土马来人的特殊地位，政府应以这种态度行使其职能。”②在民族社区团体的管理上，新加坡政府也采取各种措施限制华人社团的作用。如独立以后废除了从传统的帮派社团中挑选管理人才的做法，同时鼓励和扶植跨种族、跨帮派的社团。在居民住宅建设方面，政府倡导各民族杂居生活，打破了原有社区的民族聚居界限，促进了各民族的融合。

　　第二 在语言和教育方面，新加坡政府也实行了独特的多元文化政策。马来语为新加坡国语，官方语言共有4种， 即英语、华语、马来语、泰米尔语，英语为行政用语。多种语言的混用虽然给日常生活带来了一些麻烦，但也是各民族体验到了平等。此外，新加坡政府还规定实行“双语”教育。

　　3民族融合政策

　　所谓“民族融合政策”是指一种“在承认国内存在着多民族文化的前提下，提倡各民族文化相互学习、相互借鉴、相互融合的民族政策。”①这一政策与民族一体化政策既有共同点也有差别。民族一体化政策强调形成各民族文化的一体化，以建立统一的国民文化为政策目标；民族融合政策强调的是各民族文化的交流与融合，而不要求建立统一的国民文化。这一民族政策的代表是马哈蒂尔统治时期的马来西亚。马来西亚在马哈蒂尔出任执政党（巫统）主席后，改变了过去所实行的“一种语文、一种文化”的民族政策，在保留马来语国语地位的同时，鼓励和支持学习和使用华语、英语等多种语言，积极发展华人和印度人的文化教育水平，提倡伊斯兰文化和佛教、印度教文化的相互融合，推动各民族文化的整合。

　　4 民族同化政策

　　所谓民族同化，是指一个民族整体上或其一部分丧失民族特质而转化为另一民族一部分的民族整合现象。东南亚国家内部的民族同化可分为自然同化和强迫同化，前者指东南亚民族国家内经济发展水平较低的民族长期受经济发展水平较高的民族影响，在潜移默化的自然状态下逐步接受其语言、文字、生活方式和风俗习惯，本民族意识逐渐淡化甚至完全消失，彻底丧失本民族的特性。后者指主体民族（或占统治地位的民族）强迫其他民族放弃自己的文化属性，皈依主体民族（或占统治地位的民族）的民族语言、生活方式、风俗习惯，从而成为其一部分。

　　在东南亚国家中，自然同化和强迫同化现象是同时存在的。由于东南亚国家的主体民族大多是经济和文化水平发展较高的民族，其对国内少数民族的自然同化现象是长期存在的一个不争的事实，这种同化是自然而然发生的，由此产生的民族冲突并不明显。同时，主体民族为巩固统治历史上也曾不同程度的实行过强制同化政策，在这种情况下常常造成民族矛盾的激化，引起少数民族的强烈反抗。如泰国自曼谷王朝以来对国内少数民族一直实行民族同化政策，实施的对象包括泰国南部信奉伊斯兰教的穆斯林和居住在边地的山民以及华人。“穆斯林认为自己不是泰人，而是马来人，因此，泰国政府才倾向于致力同化这些伊斯兰教徒，使他们变成名副其实的泰人，而不是像今天这样仅仅是名义上的泰人。无论是准许穆斯林的存在，还是将伊斯兰教学院改变为大众化的伊斯兰教学校，这一切都表明了政府无论是在法律上还是在精神上都有企图同化穆斯林，使之成为泰人的倾向。”“从哥信王朝（即曼谷王朝）初期开始直至现代，无论哪个时代，哪一个历史阶段，每届泰国政府所执行的对待华人的政策在形式上大体是相同的，那就是以最大的努力，用一切可能的办法同化华人，使华人变成泰人。”①

　　从东南亚国家实践来看，“自然同化”政策往往是很有效的也易为国内少数民族所接受，而政府人为强制实施的“强制同化”政策往往会引起国内少数民族的不满和反弹。以泰国为例，在自然同化下，华人已经基本融入泰国社会，但在泰国南部，对民族意识和宗教感情都比较浓厚的穆斯林推行的“强制同化”往往引起穆斯林的反抗。实际上，泰国政府实施的“强制同化”政策是目前泰国南部屡屡发生的暴力事件的诱因之一。缅甸主体民族为缅族，以缅族为主的全国绝大多数人口信奉佛教，1961年8月，当时的缅甸总理吴努向国会提出把佛教定为国教的宪法修正案并获得通过，此举立即引起国内占少数的非佛教徒的强烈不满，信仰基督教的克钦族以此为借口组建了“克钦独立军”，开展了长期的反政府武装斗争并提出建立克钦独立国家的要求。②

　　应当指出的是东南亚国家所奉行的民族政策并不总是简单和单一的，而是相互交织、相互融合的，也就是说一个国家的民族政策可能同时包含有不同类型民族政策的不同内容和特征，如马哈蒂尔时期马来西亚的民族政策就同时包含有民族保护、民族融合和民族同化等多方面特点。

　　

　　第三节现阶段东南亚民族问题的主要表现

　　

　　民族问题是随着民族的产生而出现的一个重要的社会现象，同时它也是当今世界各民族国家普遍存在的一个重大社会问题。

　　民族问题是随着民族的出现而产生的，但对其概念的阐释长期以来众说纷纭，并未形成统一意见。马克思、恩格斯在一系列著作中对民族问题进行了深入的表述，但从未把民族问题一词当作确切界定的范畴加以使用。国内学者也是仁者见仁，智者见智，有的认为民族问题的中心含义就是“基于民族差别而产生的民族间的关系问题，特别是民族间的不平等、不团结的问题。”①也有的认为，所谓民族问题是“表示同民族这个人们共同体直接相联系的一系列现象的总括性的概念。凡是同民族这个人们共同体直接有关的社会现象，都属于民族问题，它包括各民族本身的特点、内部状况和发展趋势以及各民族之间的关系和各民族之间的矛盾等等。”②

　　综合各方学者的有关论述，民族问题实际上有广义和狭义之分。从狭义来说，民族问题实际上是指民族从形成、发展直至消亡之前各个历史阶段中各个民族在社会生活各个领域内发生的各种矛盾。也就是说，民族问题都发生在不同民族之间，在单一民族构成的国家内不会出现民族问题，在多民族国家某一民族内部也不可能有民族问题产生。民族问题属于一定的历史范畴，它不是从来就有的，是随着民族的出现而产生的，它也不是永远存在的，将随着民族差别的消失而消失。民族问题表现为政治、经济、文化、生活方式和风俗习惯、宗教信仰等各个方面，在不同历史时期和不同条件下，具有不同的内容和性质。从广义来说，民族问题除了上述含义之外，还包括民族自身的发展壮大以及民族与国家之间的关系等内容。

　　由于民族及文化的异质性，东南亚各民族在日常交往中不可避免地会发生一些矛盾，这正是导致民族问题产生的最根本因素。因此，只要有民族之间的差异性存在，就会继续存在民族问题。东南亚地区的民族问题在不同的历史时期具有不同的内容和表现形式，第二次世界大战结束之后，随着东南亚国家纷纷摆脱殖民统治实现民族独立，一系列新的民族问题由此产生。根据产生的原因、内容和表现形式，东南亚国家民族问题一般可分为4种类型。

　　第一 政治对立型。

　　政治对立是东南亚民族问题的主要表现形式之一，此类民族问题主要表现为东南亚国家中央政府与地方民族之间关系的层面上，多是围绕国家政治权力分配而引起，其主要内容是地方民族向中央政府要求更多的政治权力。两者间对立的形式有的是温和的，有的是激烈的；地方民族的有关诉求有些是合理和适当的，有些则是不当的甚至是非法的。这类民族问题在东南亚国家中都不同程度地存在着。

　　第二次世界大战以后，东南亚纷纷建立了统一的多民族独立国家。这些新兴民族国家的一个突出特征就是国家政权基本上掌握在主体民族手中，少数民族往往被排斥在权力中心之外，国家的民族文化也基本上是以主体民族的语言、文化和价值观念为代表。主体民族对其他少数民族的忽视是引起政治对立的主要原因。在缅甸，缅族掌控着国家机器，缅族的历史和文化代表着整个国家的文化特征，少数民族被排斥于国家机器之外。由于不满主体民族在国家生活中的支配地位，东南亚各国中的少数民族愈来愈强烈地要求在国家政治生活中发挥一定的作用，如少数民族聚居区要求更多的自治权利，要求在国家中央和地方行政和立法机构中占有更多的席位，更加合理地分配自然资源的收益等。

　　第二 经济发展不平衡型。

　　虽然东南亚各国法律上一般都明文规定各民族一律平等、反对民族歧视，但由于各民族经济社会发展极不平衡，各民族之间的经济发展水平差距很大，因此，有经济发展不平衡所引发的民族问题也是东南亚各国民族问题的主要表现形式之一。

　　由于历史的原因，东南亚各国的主体民族一般都居住在农业条件较好、经济水平较发达的肥沃的平原低地和河流三角洲地带，从事以水稻种植为主的定居农业；少数民族和当地的土著居民则主要分布在偏远落后的高原山区和丘陵地带，从事以刀耕火种为主的山地农业或以捕猎和采摘为生并不同程度地保留着落后的村社制度甚至原始氏族制度的残余。在东南亚国家不断迈向工业化的进程中，各国主体民族和少数民族之间的经济差距也随之不断扩大，民族隔阂不断加深，少数民族对主体民族的不信任感增强，各民族间围绕经济利益所产生的矛盾和冲突不断增多。

　　比如越南主体民族为京族，主要分布在肥沃的、盛产稻米的北部红河三角洲和南部湄公河三角洲，少数民族则主要聚居在越南北部和西部靠近边界地区的广阔山区和丘陵地带，这些地区也是越南经济发展最落后的地区。以越南北部山区10省为例，这10个省占越南国土总面积的26.5%，但粮食种植面积却只有全国粮食种植面积的9%，加上耕作方式落后，居民基本的吃饭问题仍未得到彻底解决。①越南北部地区的工业基础也比较薄弱，除城市集中了一些中小企业外，现代工业极少，教育、文化和卫生设施也比较缺乏。随着越南革新开放政策的实施和向以社会主义定向的市场经济的转型，长期停留在自给自足自然经济状态中的各少数民族受到了新的冲击。由于基础设施缺乏，投资环境差，吸收外资的条件有限，少数民族地区和平原地区在社会经济发展方面的差距逐渐拉大，越南少数民族村庄的生活标准只及河内生活水平的1/14。①老挝的少数民族几乎完全依靠刀耕火种的原始耕种方式进行生产，用砍刀、棍棒制作生产工具，少数民族地区也基本上没有工业，只有一些自给自足性质的小手工业，商品经济极不发达，以物易物是主要的交换方式，文化教育事业落后，少数民族大多是文盲。泰国南部也是资源丰富、土地肥沃的地区，但长期以来聚居在此地的马来族的平均生活水平却远低于全国平均水平。泰国南部的马来族主要居住在农村地区，以种植水稻和橡胶为生，而在当地占少数的泰人和华人多聚居在城镇，主要以经商、从政和经营大种植园为主，其经济和社会地位远高于马来族居民，从而引起民族间的摩擦和隔阂。

　　由于自然和历史原因造成的少数民族地区经济和文化发展落后、社会矛盾的加剧和一些东南亚国家内少数民族的反政府武装活动客观上进一步阻碍了少数民族地区经济的发展，形成一种恶性循环。

　　总之，经济因素即经济发展间的不平衡是引发东南亚国家主体民族与少数民族之间民族矛盾和冲突的主要诱因之一。如果少数民族聚居地区的经济和社会发展长期处于停滞和落后状态，必然会引起少数民族的不满情绪，特别是对于东南亚国家中众多的跨境民族来说，如果相邻国家内同一民族的经济发展较快或生活水平较高，就会对其产生一种强大的吸引力。因此，解决东南亚民族问题除要保证各民族在政治和法律上一律平等以外，还要大力发展民族地区经济发展，提高少数民族生活水平，逐步缩小各民族之间的发展差距。

　　第三 民族文化冲突型。

　　民族文化是一个特定民族区别于其他民族的主要外在标志，不同民族间的差异主要就是指不同民族文化之间的差异。民族文化包括一个民族固有的本民族语言文字、风俗习惯、宗教信仰、民族历史等内容，民族文化与本民族的民族意识密切相关，是民族自我意识和民族群体意识继承和发展的土壤。不同的民族往往具有不同的文化习俗和价值取向，各民族在相互交往和联系的过程中，不同文化也会发生交流和碰撞，当这两种或多种不同的文化因素碰撞在一起时往往会发生利益上的冲突，而民族文化特有的排他性会本能地对异质文化产生拒绝的反应，这就不可避免的会引起不同民族之间的相互敌对。因此，民族文化的异质性和排他性是导致东南亚国家民族矛盾和民族冲突的一个重要因素。

　　东南亚各国独立初期，民族问题主要是集中在民族语言、宗教等文化方面。各国政府为了巩固民族独立纷纷宣布实行“国语”和“国教”政策即将主体民族语言和宗教分别宣布为国语和国教，并且将这种政策向全国推广，同时限制本国各少数民族使用本民族语言和文字从事教学。在马来西亚，1956年时任马来西亚教育部长的拉扎克提出报告，建议为促进和提高全体马来西亚人的国家意识，加强对年轻一代国家意识的培养，分别设立“标准小学”和“标准类型小学”，前者用国语即马来语进行日常教学，后者用英语和泰米尔语教学但必须学习“标准小学”学习的课程。拉扎克报告因此成为独立后马来西亚国民教育体制的指南。在缅甸，1952年政府将缅语作为一切公务活动的必用语言加以推广，规定小学三年级以上缅语是唯一的语言教学课程，并要根据缅族民族主义史学观来教授缅甸历史。政府还通过佛教僧侣传播佛教以教化边远地区的山民，要求高等教育机构和一切国立学校讲授佛经。

　　第四 军事对抗型。

　　民族冲突的最高和最极端的形式是军事对抗，当政府的政策不能满足少数民族的政治诉求时，少数民族和中央政府的政治对立就有可能进一步演化为军事对抗。当前，东南亚国家中军事冲突型民族问题比较严重的国家主要有印度尼西亚、菲律宾和缅甸。印度尼西亚的亚齐问题、菲律宾的摩洛分离主义问题等都是典型。

　　应该看到，上述3种东南亚国家存在的民族问题类型并不是孤立存在和绝然分开的，每一种民族问题都是一国政治、经济、文化和社会等多种因素共同产生作用的结果。“政治、经济、文化等因素中的任何一个都有可能引发民族问题，只不过在不同的历史时期和在不同国家，引发民族问题的原因及民族问题的内容有不同的侧重点。”①

　　现阶段总体来看，中南半岛地区的民族问题与民族矛盾相对较为平缓，而群（海）岛国家相对突出并与宗教问题交织在一起。

　　第四节 东南亚国家民族政策的调整及其效果

　　80年代中后期以后，随着菲律宾马科斯独裁政权的垮台，东南亚国家进入了新的政治转型期，各国纷纷根据新形势的要求对本国民族政策做出调整，各自民族政策出现了一些新变化。

　　1988年缅甸军政上台执政后，对本国民族政策做出重大调整并已收到良好的效果。首先，采取不同方式和国内少数民族武装签订停火协议，实现和解。目前，缅甸全国已经有18支反政府少数民族武装放下武器，停止了反政府活动，只有盘踞在泰缅边境的克伦族武装仍在继续活动。其次，扶持和发展民族地区的经济建设。缅甸军政府通过和反政府武装实现和解，结束了旷日持久的内战，为少数民族聚居地区的经济建设提供了安全和稳定的环境。1989年，缅甸政府成立了边境与少数民族发展委员会，1992年成立边境与少数民族开发部，1993年进一步颁布了《边境与少数民族地区开发法》，促进边境地区少数民族地区经济的发展，兴办地方产业，扩大替代种植，减少罂粟种植。

　　越南一贯重视民族问题，制定了比较符合国情的民族政策。越南革新开放以来，越南政府以经济建设为中心，对民族政策进行了调整，通过制定一系列优惠政策，促进了国内各民族之间的团结。作为社会主义国家，越南民族理论、民族政策受马克思主义多民族国家观的影响较深，同时又有自身的特点。首先，承认多民族存在的客观现实的同时，强调国家统一反对民族分裂。1992年新修订的越南宪法明确指出“越南社会主义共和国是在越南土地上共同生活的各民族人民的统一的国家”。国家是统一的国家，民族是统一的国家中的人们共同体，这就是越南官方对民族与国家关系的总结。①其次，认为民族主要是语言与文化的群体，而非政治与社会实体。早在越南实现完全统一前的1973年越南政府就已确定了越南北方的民族识别标准是“语言、生活文化特点和民族自觉意识”②。越南南北统一后，越南政府仍旧沿用了这一标准。第三，越南各民族的平等权首先强调的是语言文化方面的权利，注重关心少数民族的文化和教育事业。越南1979年和1992年宪法都对民族平等权利解释为“有使用本民族的语言文字和保持本民族文化传统、风俗习惯的权利。”越南53个民族中有26个有自己的文字，越南政府对少数民族的语言文字实行保护政策。小学实行越语教育，但同时各少数民族有权使用本民族语言文字。第四，以经济建设为民族政策的核心，加快少数民族地区经济发展。实行革新开放后，越南的民族政策围绕发展经济这一主题进行了调整，对民族问题中的经济因素给予了重视，提出大力发展少数民族地区经济，提高少数民族物质生活水平。1996年越共八大制定了越南跨世纪的发展战略，其中包括了贫困边远地区即少数民族地区的区域发展战略，其主要内容就是给予特殊优惠政策，改善投资环境，开发当地自然资源，加快基础设施建设，消除饥饿减少贫困。第五，培养少数民族干部队伍。革新开放以来，越南少数民族队伍不断扩大，从乡、村到省、中央都有比例不等的少数民族干部，现任越共总书记农德孟就是岱依族人。

　　1998年苏哈托在金融危机所引发的政治动荡中被迫辞职，印尼进入了多党竞争的民主转型时期，但随着民主制度的确立，长期被苏哈托政权所压制的民族矛盾也随之充分暴露出来，民族矛盾又和宗教矛盾交织在一起使印尼国内民族矛盾呈激化趋势。面对日益激化的国内民族问题，印尼新政府采取了一系列措施以缓和民族矛盾，同时也开始苏哈托时期的民族政策做出调整。首先，就是否继续维持中央集权制还是改行联邦制进行广泛讨论。2000年3月，中央政府就此问题召开了研讨会，认为应继续保留原有的中央集权制但同时应接受一些联邦制因素。在这种思想的指导下，印尼政府决定继续实行“国家统一、民族和解”政策，一方面坚决拒绝地方要求脱离中央的要求，另一方面积极与地方对话，在有条件的情况下准许地方自治。其次，实施地方自治和分权，希望以此缓和地方各省对中央政府的不满，加强民族团结。2001年1月1日起，印尼开始实行地方分权计划，将中央政府部分权利下放到地方各级政府。其中29个省和大约300个县有权决定自己的预算和行政事务；地方政府有权开发和经营其辖区内的自然资源；土地和建筑物税收的90%、林业以及渔业和一般矿业收入的80%，天然气收入的30%、石油收入的15%归地方所有，中央政府保留处理外交、国防、司法、宗教和金融事务的权力。①第三 实行政教分离，反对宗教干预政治和反对国家政权伊斯兰化。印尼是世界最大的穆斯林国家，约87%的人口信奉伊斯兰教，印尼政府十分强调印尼世俗伊斯兰国家的特性，反对实行伊斯兰原教旨主义和极端宗教势力的膨胀。

　　进入90年代以来，马来西亚的民族矛盾逐渐缓和，各种族和谐共处，种族意识逐渐淡化，这是和马来西亚政府民族政策的调整分不开的。进入90年代以后，马来西亚马哈蒂尔政府逐渐地改变了前任政府长期奉行的“马来人优先‘政策，积极倡导民族平等，不仅在言论上有意识地淡化种族色彩，而且在政策上也逐渐改变了过去那种极端优待马来人的不公正做法，代之以较为开明的扶持马来人政策。在经济政策上，马哈蒂尔以“新发展政策”取代了“新经济政策”，突出强调各民族共同发展，不再大肆宣传马来人的经济特权。

　　总之，东南亚各国的民族问题和民族矛盾根深蒂固，错综复杂，既和各国政府所奉行的民族政策有关，又受长期形成的政治、经济、地域以及文化发展水平差异的影响，民族问题的最终解决受多种综合因素的制约。

　　

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