从2014年下半年开始，关于中国在南海建设岛礁的国际报道偶有闻之，时至2015年初，相关的照片与报道大幅增加，而在各种声音中以质疑与批评为主。2015年4月，西方七国集团（G7）单独通过了一份声明，意在对南海的大规模填海造地表示关切。同月，东盟峰会发表主席联合声明，再次涉及南海问题。这份声明反映了东盟对于岛礁建设的立场，尤其值得关注。从上述两份声明不难推断，南海岛礁建设所引发的震动远远超出中国与相关争议国的关系，将会成为未来一段时期内中国周边外交的又一焦点。

　　当前，美国对中国岛礁建设的“指手划脚”，当属继指责中国南海断续线后干涉南海事务的第二波高潮，其军方、政要、学者精英纷纷发声，使得对此次岛礁建设的批评占据了主流。2015年1月22日，美国与菲律宾举行年度战略对话，双方呼吁中国停止在南海的填岛活动。3月，4名美国参议员联署致信国务卿和国防部长，声称中国在南沙群岛的填海工程扩大了军事影响力，对整个国际社会的利益构成“直接挑战”，后果“非常严重”。3月31日，美国太平洋舰队司令哈里斯在堪培拉发表演讲时，大篇幅指责中国的吹沙造岛。4月初，美国总统奥巴马在访问牙买加时，还惦记着中国，指责中国岛礁建设违反了国际规则，试图利用“块头和肌肉”以大欺小，迫使其他国家顺从其意。

　　为了配合外交批评，美国还通过显示军事实力、动员盟国，向中国表达立场、施加压力，并试图形成威慑。首先是亲力亲为。2015年2月，美国海军最先进的P-8A“海神”侦察机从菲律宾空军基地起飞，首次在南中国海进行侦查巡逻，意在向中方发出明确信号：美国对中国的岛礁建设严重关切。其次是纠合盟国。支持菲律宾攻击中国，是美国干涉南海事务最主要的手段之一。4月20日至30日，美国与菲律宾再次举行“肩并肩”年度军事演习。这次军演因规模之大、地点之敏感而颇受重视。同时，美国鼓动日本在南海有所作为，表示欢迎日本将空中巡逻范围扩至南海。而日本则一方面无偿向越南提供一艘二手巡逻船，以加强越南的海上防卫能力，另一方面挑唆G7通过涉及南海和东海局势的海洋安全问题声明。再次是拉拢东盟。作为对马来西亚提议在东盟框架下建立区域维和部队的呼应，美国第七舰队司令罗伯特·托马斯提出倡议，即东盟国家应该建立海上力量在南海巡航，并承诺第七舰队可为此提供支持。

　　加强岛礁建设，并不是什么新鲜事。南海相关各方多年前就已付诸行动，相比之下，中国反而是“后来者”。那么，中国的行为何以引起如此巨大反应？从美国、新加坡、菲律宾等国的官方与学界的评论可以看出，虽然南海相关国家都在采取各种手段加强岛礁建设，但他们却指称中国的岛礁建设所产生的影响完全不同。其中，美国的主要推断是：第一，岛礁建设加强了中国控制南海海域的能力，有助于中国不遵守国际法和国际规则，进一步使用武力或武力恐吓，将对南海的领土领海主张强加给其他国家。第二，中国的岛礁建设加强了争议国间的对抗，增加了地区局势的不稳定。第三，中国的岛礁建设存在妨碍和限制美国舰只自由航行的隐患。第四，鉴于中国国内存在的“军事思维”（即采取武力解决南海问题，收复被其他国家占领的南沙岛礁），大规模的岛礁建设会使这种思维及其影响力进一步扩充。第五，岛礁建设加大了中国宣布“南海防空识别区”的可能性，这将直接损害使用这一国际航线、航道的所有国家。因此，美国的一些智库和参议院已经纷纷“上折子”，要求政府采取具体措施遏制中国的行为，包括加快完成TPP谈判、迫使中国承诺不设立南海防空识别区，等等。

　　中国应该如何应对？坚定不移地加快并完成岛礁建设是中国国内的共识。在此前提下，中国也试图通过外交途径增信释疑。从2014年开始，以国防部和外交部为主，中国不断对外阐述岛礁建设活动的合法合情合理。例如，从最初强调岛礁建设是为了改善驻岛人员的工作和生活条件，逐步扩大为岛礁建设有助于维护国家领土主权和海洋权益。而迄今，最为全面和详细的表述是2015年4月9日中国外交部发言人华春莹的答记者问。从中国的视角来看，这样的表态已经具有相当的诚意和开放性。但美国国务院在随后的发言中，并未改变批评中国的立场，而菲律宾则开始围绕生态环境和渔业问题，加大对中国的抨击。这种效应或许是中国始料未及的。那么，明确自己的海洋战略和行为意图，究竟是有利于平息争论与怀疑，还是会引发国际社会更多的批评？

　　战略存疑是现实，并且在短时间内难以逆转。但是，中国若是只做不说、闷头搞建设，肯定是行不通的，必须多管齐下、边干边说。首先，也是最重要的，保持战略定力，在继续岛礁建设的同时，中国也要细化岛礁设计，确定各个岛礁的功能，确定哪些岛礁可以用于防灾救灾等国际合作。其次，需要顶层设计，也需要高效的部门协调，尤其是统筹海上丝绸之路的推进与南海问题的处理。再次，以创造性思维化解冲突，维护稳定。这就要求在坚持底线思维的同时，进一步通过各种手段增信释疑，最终实现地区稳定和互利共赢。

　　（作者单位：中国社会科学院亚太与全球战略研究院）