中国社会科学院亚太与全球战略研究院副院长 李 文

　　

　　国有企业在新加坡国民经济中占有举足轻重的地位。自上个世纪70年代后期开始，国有经济部门一直占国内固定资本形成总值的1/4左右。在不断加强对国有企业管理的过程中，新加坡逐步形成了有自身特色的国有企业管理与监督体制。数十年来，新加坡政府委托政府控股公司经营的国有资产不但没有流失，反而大幅增长。

　　

　　新加坡国有企业管理框架分三个层次，第一层是政府部门,第二层是政府控股公司，第三层是国连公司。政府部门是国有资产的拥有者，主导制定经济发展战略；政府控股公司是国有资产的经营机构，代表政府具体运营国有资产；国连公司在政府控股公司的领导下，开展经营活动，完成赢利目标。

　　

　　新加坡的政府控股公司主要有淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司、国家发展部控股公司，等等。

　　

　　政府的“角色”

　　

　　新加坡政府始终是政府控股公司唯一的出资人，对政府控股公司的管理主要体现在人事权和收益分配权上。

　　

　　政府控股公司董事会成员及公司主要经理人员的任命都需经财政部通过，由共和国总统审批。

　　

　　由政府派出的代表担任政府控股公司董事会的董事，代表政府行使资产管理职能，使政府能够实现对整个公司的有效掌控；财政部还负责政府控股公司经营业务范围的审定、重大投资项目的审批，以及财务报表的审核。政府控股公司整个系统内各类企业的重大经营活动始终处于政府的掌握之中。

　　

　　财政部对政府控股公司给予了相当的经营自主权，政府控股公司在每年从子公司取得红利的同时，也必须将自己利润的50％上缴给财政部。尽管政府控股公司为有限公司，不必向社会公布其财政数据，但是，它必须每年向财政部递交经审计的财务报告。

　　

　　政府控股公司本身的治理结构在一定程度上保证了监督权和管理权的分离。政府对企业的经营活动做到监管但不干预，重大事项审核但不承诺，鼓励大胆自主经营但不失控，从而有利于实现国有资产的保值和增值，并培育和造就一批国际水平的现代企业。据政府控股公司统计资料显示，自1974年成立以来，政府委托政府控股公司经营的国有资产不但没有流失，反而大幅增长。

　　

　　新加坡国有资产管理机构通过财政部的董事任命委员会实现所有者职能。董事任命委员会成员是由各部部长和有关专家组成，财政部长任主席。各成员之间没有隶属（上下级）关系，由任命委员会投票产生政府控股公司董事。1991年以前，董事任命委员会只选定政府控股公司的董事。从1991年开始，人事控制进一步强化，董事任命委员会不仅选定控股公司董事，还要选定控股公司向其子公司派出的董事长。

　　

　　按照新加坡有关法令规定，新加坡政府控股公司均实行董事会下的总经理负责制。政府控股公司的董事会一般由7至9名成员组成，所有成员均由政府财政部提名，最后由总统任命。在淡马锡公司，财政部官员担任董事长，金融管理局局长、财政部总会计师、贸易发展局局长等担任该公司的董事，也有部分董事从社会上招聘。政府控股公司董事的任期为3年，可以连任。董事不从企业直接领取薪酬，而由基金会统一发放。

　　

　　董事会在政府控股公司系统内外上下承接起到了关键作用。一方面,政府控股公司通过董事会隔断政府对政府控股公司的干预,并通过属下企业董事会隔断政府控股公司对旗下企业的干预,划清各自管理边界；另一方面,政府控股公司董事会以控股股东身份通过属下企业董事会以及优秀董事的选拔、评价、奖惩促进旗下企业在政府控股公司确定的战略方向上稳健经营。

　　

　　“不搞特殊”的国企

　　

　　政府控股公司始终代表政府管理国有资产，依靠产权纽带管理国有企业，采取市场化方式运作国有资本。政府控股公司在市场上以独立法人面目出现，其在投资决策和资金使用等方面享有充分的自主权。政府控股公司在参与市场经济活动的过程中不享受特殊的优惠或保护政策，必须遵循民法体系下与其他企业相同的职责或享有相同的权利，强调在同等条件下公平竞争。政府控股公司同样不直接介入下属企业的经营决策，而是通过加强董事会建设来实现对其有效监管。政府控股公司对下面的各个投资公司的日常经营也不会过多干涉，使实际进行投资的各个下属公司进一步独立于政府和控股公司，成为真正的商业经营主体。直属子公司独立经营、自负盈亏。

　　

　　在国有资产经营方面，政府控股公司以追求盈利和股东利益最大化为目标，采取积极的投资策略和灵活的资本退出机制，以实现国有资产保值增值。新加坡前总理李光耀曾说，在私人企业家犹豫不决或过于谨慎时，我们愿意投入国家资金，但这些企业都必须经过市场经济的竞争考验。当这些投资看来已经失败时，我们就让关门倒闭，而并不试图通过各种保护措施来支撑它们。

　　

　　在公众“放大镜”下运营

　　

　　新加坡从外部和内部两个方面对国有企业进行监督。外部监督主要有政府监督、舆论监督，以及公众监督三种方式。

　　

　　新加坡实行严格的反腐倡廉法律和法规，除由总统直接负责的反贪局对包括下派到各控股公司的国家公务员的公务活动进行监督外，新加坡政府对国有企业的监管还通过以下三种途径进行：一是由财政部等部门直接派出司（局）级和副部级官员，参加公司董事会。通过他们在董事会的活动，影响和监督公司的重大决策，以确保公司经济活动符合政府赋予它的使命。二是通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决策进行监管。如规定公司必须定期将财务报表上报财政部，且上报之前必须经国际权威审计公司评审，以便财政部了解和掌握公司经营状况。另外，凡涉及公司及公司下辖子公司的重大投资决策和经营事项，如公开上市、改变经营范围或到海外投资等，均需上报财政部审批或备案，尽量避免发生重大项目投资决策的失误。三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况。新加坡是个小国，政府主管经济工作部门的有关官员与政府控股公司上层负责人一般都比较熟悉，他们经常利用吃早茶或共进午餐等形式，随时向公司询问和了解情况。

　　

　　政府鼓励新闻媒体对国有企业中侵吞国家财产和贪赃枉法行为进行公开曝光。例如淡马锡控股公司作为一家掌管着400多亿美元国有资产的大公司，长期以来一直是媒体聚焦的对象。由于淡马锡属下很多公司的经营业务与普通百姓的日常生活息息相关，如民航、地铁、电信、港口、码头等，因此，这些国连公司的重大举措经常见诸报端或在电视上亮相，这就使淡马锡公司在涉及公司重大业务决策时难以暗箱操作。

　　

　　为了防止由于信息不对称可能导致的内部人控制问题，新加坡规定：国有企业无论上市与否，其经营状况都应当公开，任何机构或个人，只需交纳5新元的费用，都可以在注册局调阅任何一家国有企业，包括政府控股公司的有关资产管理信息企业的资料，以保证公众舆论对国有企业具有一定的监督作用。

　　

　　内部监督呈“网状”结构

　　

　　国有企业内部制衡监督机制主要反映在三个方面。首先是权力制衡机制，主要体现在董事长和总经理(首席执行官)不能由一人兼任。董事会严格履行决策、选择经营者、享受投资收益的权力,总经理履行经营管理职能。其次是投资制衡机制。规定投资计划的推荐者不能同时作为批准者。如果投资规模超越管理层的权限,必须交由执行委员会或董事会批准。最后是财务制衡机制。主要是建立以经济附加值为核心的业绩考核制度,按计划和批准权限使用资金,按会计准则清楚、真实地记录会计账目,通过国际会计师审核财务报告。

　　

　　政府控股公司专门设立监事会，其内部监督职能由董事会直接承担。董事会内设审计委员会，专门负责公司的财务审计。公司内部在业务运营(项目投资)制度和程序上，制订相关政策和规定，以确保公正，并接受政府监管。而对那些特大型的项目，因本公司资金有限而需要政府注入新的资本时，还要报请财政部审批。

　　

　　政府控股公司对子公司的监管，主要通过以下四种方式进行。一是子公司重要领导者的任免由总公司审批。子公司的董事长、首席执行官(总裁)和总经理必须报总公司批准，任期不超过6年。董事长与首席执行官(总裁)的职位原则上分设，子公司的董事会规模大小由公司确定(一般设12人左右)，并要求每家子公司必须保留一定比例的外部董事，鼓励他们从全球范围内物色优秀的管理经营专家加盟。二是实行子公司业务范畴控制制度。要求所属企业在开拓新的业务时，必须经过充分的论证和总公司审核批准，否则，将被视为违纪。三是建立业绩考核制度。业绩考核指标因行业不同，有所区别。具体某公司的当年指标的高低，则由公司提出一个基本比率，然后与总公司协商确定。四是开展定期业绩分析制度。根据企业的财务报告，每年至少进行两次业绩分析，并要经常抽查，并奖励业绩好的企业经营者，对于业绩差的企业提供指导和帮助。