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从“核协议”解读印美战略关系
作者：张力 来源：《南亚研究季刊》2005年03期 时间：2005-12-08
作者简介：张力，四川大学南亚研究所研究员。（邮编610064）
内容提要：美国、印度在印总理曼•辛格访美期间达成“印美民用核技术协议”，它实际上是印美双方涉及核问题和双边战略关系的谈判结果，为近年来印美关系的全面升温作了阶段性诠释，为双边战略关系的未来发展定下积极的基调，也将影响国际核机制的运作方向和地区乃至全球的战略格局。同时，该协议与中国存在着直接或潜在的战略关联。该协议的宣布在印、美国内及国际社会引发强烈的反应，从不同方面提出了许多值得关切的问题。另一方面，作为印美两国政府基本共识和政策意向的体现，核协议在实施之前还存在许多障碍和不确定因素，还有不少内容有待进一步明朗化，需要从战略角度对之进行深入解析。
关 键 词：核协议 印度 美国 战略关系
近年来，印度和美国的关系得到实质性改善，两国在战略安全领域内的合作态势更是不断引起广泛的关注和猜测。印度总理曼•辛格于2005年7月18日抵美进行正式国事访问，成为新近两国关系发展中引人注目的大事。辛格的美国之行倍受礼遇，美、印两国舆论都高度评价这次访问的意义和影响，被认为此次访问是印美关系发生重大转变的象征，将对未来两国关系、尤其是战略层面的关系产生深远的影响。结束访问之前，印美两国领导人发表了一份联合声明，其中概括了《印美民用核合作协议》(以下简称印美核协议)的基本内容，从而引起了国际社会的高度关注。本文拟对该协议的基本内容、各方反应及其意义和实施前景作一初步分析。
一、印美核协议的基本内容
该声明中最引人注意和最具实质意义的内容是印美在民用核领域开展合作达成共识，形成了一项有具体内容的核协议。早在1974年印度进行首次“和平核试爆”后，美国便开始了对印度的高科技制裁。由于印度后来拒绝签署核不扩散条约并在1998年5月进行新一轮核试，美国与国际社会对印度和巴基斯坦的制裁进一步加码。印美领导人新近取得的这一共识的意义在于，在经过30多年后，美印现已同意恢复两国在民用核能领域内的合作。
在印美首脑会谈结束后宣布的印美联合声明中，称印度是一个“拥有先进核技术的负责任国家”，值得“与其他类似国家得到同样的利益和好处”。美国政府表示将寻求国会的同意，修改现行的美国法律和政策，并将与其友邦和盟国一道调整国际机制，以便能充分与印度开展民用核能合作和贸易，包括但不限于尽快考虑为接受国际原子能机构监督的印度塔拉普尔核反应堆提供燃料。与此同时，美国将鼓励其伙伴国家尽快考虑同一要求。此外，印度表示有兴趣参加国际热核实验反应堆(ITER)核聚变计划，并愿为此作出自身的贡献，布什表示美国将与其他相关国家协商以考虑印度的加入。美国也表示将与第四代核系统项目国际论坛(Generation IV Nuclear Systems International Forum)的其他参加国协商，接纳印度参加。体现在印美声明中的核协议，还表明印度能向美国和其他国家购买核燃料和先进的反应堆。辛格在访美期间的多次讲话中，称印美核协议的达成是布什个人承诺和努力的结果。这足以表明布什推动印美战略关系的特殊作用。例如，布什赞赏印度对不扩散大规模杀伤性武器的努力，称印度是一个拥有先进核技术的负责任大国，应与其他类似国家享有相同的利益。这些原话都在印美联合声明中得到表述。布什对辛格表示，他将致力实现与印度全面开展民用核能源合作，帮助印度实现其发展民用核能和实现核安全的目标。
根据印美联合声明，印度对印美核协议的义务承诺包括：一、分阶段鉴别区分民用和军用核设施与核项目，将民用核设施自觉置于国际原子能机构的监督机制之下；二、执行国际原子能机构附加议定书所规定的其他监管制度；三、继续单方面中止核试验；四、与美国一道为缔结停止生产裂变物质的多边协议(FMCT)而努力；五、对敏感物资和技术实行全面出口控制；六、符合并遵守导弹技术控制机制(MTCR)和核供应国集团(NSG)的规定原则。（注：" Indo-US Joint Statement" , http: //www. hindu. com/thehindu/nic/indousjoint. htm。）
有两个相关事态需要提及。第一，在辛格总理访美前不足一月，印度国防部长普拉纳•慕克吉赴美访问，与拉姆斯费尔德签署了《美印十年防务框架协议》（注：Vivek Bharati, " A maturing player on the global stage" , The Financial Express, 2005/7/8。）。外界认为该协议的签署为布什政府考虑承认印度的事实核国家地位的前奏，为联合声明中称印度为“一个拥有先进核技术的负责任大国”作了铺垫。第二，印度显然出于为此次印美达成核合作协议作必要准备，印度议会在今年6月刚通过一项有关大规模杀伤性武器的立法。印度的这一举措显然是对美国所施压力的正面回应。（注：John Cherian, " Deals and doubts" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）据美国媒体报道，布什政府官员曾向印度方面明确表示，印度议会通过反核扩散立法将增大印度从美国及其他国家获得民用核技术的机会。
二、美国国内及其他主要国家的反应
从目前看，印美核协议是美印双方政府就该问题达成的一些基本共识，其意义显然不可低估。但它的通过和生效必须得到美国国会的批准，而国会的态度将在很大程度受到其国内舆论的影响，并也必须考虑国际相关机制的作用。因此有必要关注美国内舆论和主要其他大国的反应。
美国国内舆论对布什政府放松全球核控制机制以迁就印度的意见可大致分成赞同和反对两派。卡内基国际和平研究基金会主任、著名战略分析家特利斯(Ashley J. Tellis)等人主张与印度妥协，满足印度的需求。但更多人则表示怀疑和反对。不少知名分析家和报刊社论明确质疑美国对印度让步的合法性。史汀生战略研究中心主任克瑞庞(Michael Krepon)指出：美国并不能只对我们的朋友改变反核扩散的游戏规则；否则法国、俄罗斯和中国“也会对伊朗、巴基斯坦或叙利亚采取同样的规则。”南亚研究专家、卡内基国际和平基金会研究员佩尔科维奇(George Perkovich)对《波士顿环球报》批评指出，美国作为最强大的国家“不能老是改变规则。我们告诉俄国人不要卖给它国，但我们却卖给了印度”。他进而认为，美国因此而“失信于日本、南非、巴西、阿根廷、瑞典等已具备核开发能力但放弃拥有核武器的非核国家”所付出的代价太高（注：Bryan Bender, " US to aid India on nuclear power: Prime minister, Bush hail new era of cooperation" , The Boston Globe, 2005/7/19。）。甚至有美国的核问题专家指出，印美核协议“发出一个危险的信号，即双边关系和其他战略利益将高于防止核扩散，能减轻因发展核武器而应受到的惩罚。”（注：Praful Bidwai, " Sanctifying atomic apartheid" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）从目前看，核供应国集团中许多国家，包括巴西、阿根廷、南非、日本、德国和瑞典都可能反对稀释国际核机制的严格原则。许多专家担心由于印核协议的签订，其他国家有可能会决定松动它们自己的，并向伊朗、巴基斯坦、叙利亚等危险国家提供可以潜在用作军事对抗的民用核技术。（注：Bryan Bender, " US to aid India on nuclear power: Prime minister, Bush hail new era of cooperation" , The Boston Globe, 2005/7/19。）综观现阶段国际核不扩散的格局，这类担心应该说不无根据。
对核问题有发言权的另一位著名人物、克林顿时期美国负责处理南亚核问题的副国务卿塔尔波特(Strobe Talbott)批评说：印美核协议本可使印度获得更多其发展民用核能计划所需的技术，同时也决定性地限制印度的核军备计划，从而与印度公开宣布的仅寻求“可靠的最低限度核威慑”的目标相符。但“一切都表明，布什政府放弃了平等交换的政策，给予印度只有核不扩散机制成员国才能享有的特权，但得到的回报却微不足道。”塔尔波特指出，印度并未对停止生产制造核弹所需的裂变材料做出任何保证。五个核大国目前均已停止生产核裂变物质。因此他的结论是，印度总理访美无疑有助于使美国、印度成为“天然盟友”，但“短视的核协议”将导致出现“一个更危险的世界”。（注：Strobe Talbott, " Good Day for India, Bad Day for Non-Proliferation" 。）当然并非前克林顿政府的主管官员都反对该协议，如前美南亚事务助理国务卿英德尔福斯(Karl Inderfurth)就认为，“认真讨论如何协调印度的能源需求与我们对全球核不扩散的关切，使我们能与印度一道在核能源领域进行合作，现在正是时候。”（注：http: //www. wagingpeace. org/articles/2005/07/21_talbott_good-day-india. htm。）
除美国之外，其他核大国及巴基斯坦对印美核协议的反应也值得注意。英国外交部在7月21日表示，将继续限制向印度的核技术转移，英国对这一问题的政策不会改变，直至印度签署核不扩散条约。法国政府积极关注美印之间关于和平使用核能的重要协议，表示这一进展与法总统希拉克数年前在“G—8”国家中倡议的精神相符，即允许向需要大量清洁能源的主要新兴工业国家出口民用核技术。众所周知，法国、俄罗斯两国都迫切想向印度出口民用核反应堆。直到最近，俄罗斯还慑于核供应国集团(NSG)的限定，怀疑出口这类反应堆的合法性。核供应国集团的政策比核不扩散机制更为严格，其中规定：对印度这类拒绝接受国际原子能机构(IAEA)全面监督的国家，不得对其转让某些军民两用物资和项目。欧盟表示将观察印美核能协议对其自身利益的影响。
中国对印美核协议的表态比较低调，但中国对该问题的立场非常明确。外交部发言人孔泉指出，“国际社会在有关核问题上已有共识。我们希望美印之间的有关合作有利于维护亚洲地区的和平与稳定。”（注：Howard LaFranchi, " Why US is shifting its nuclear policy with India" , Gulf News, 2005/7/21。）在辛格访美和签署该协议后，中印政府之间并未就该问题进行沟通。据报道，俄罗斯表示要向印度提议，应向中国通报有关印美核协议的情况，否则中国会反对美国、英国、法国和俄罗斯接受印度的核国家地位。许多方面猜测，中国的明确态度将在即将召开的维也纳国际原子能机构会议上表现出来，很可能将就美国单方面给予印度核国家地位而发难。按照中国的立场，将坚持强调国际原子能机构在1998年5月印度核试后通过的安理会1172号决议，继续呼吁印度和巴基斯坦放弃核军备化，同时将批评美国绕开决议、再次在重大国际问题上奉行单边主义的行径。但分析家注意到，“印度并未积极设法减轻中国的反对，而是将许多问题留给美国来处理。这并不是成功的外交，最终将会对印度不利。重要的是，印度必须在国际原子能机构开会前采取积极步骤，以免杜绝任何因中国坚持反对而造成的潜在损失。”（注：“中国外交部发言人答记者问”，http: //www. fmprc. gov. cn/chn/xwfw/fyrth/t204626. htm。）对这一问题的综合影响，俄罗斯、中国和欧盟均表示将密切关注事态发展。
不出预料，印美核协议在巴基斯坦引起激烈反应。美国务卿赖斯在辛格结束访美后即与穆沙拉夫通了电话，就该协议的情况对后者作了说明，并重申巴基斯坦作为美国的战略伙伴在反恐战争中的重要意义。但似乎并不能安抚巴基斯坦。鉴于此前印美签署十年防务协议和美同意向印度提供先进的“爱国者”导弹防御系统，（注：" Russia warns China spiking India' s N-status" , News Insight, 2005/7/27。）巴基斯坦已明确表示如果巴不能从美国获得同类装备，将决心发展自己的导弹防御系统。巴基斯坦在2005年8月11日首次成功从地面发射了一枚可携带核弹头的巡航导弹“哈塔夫—7”，并且巴并未像往常那样将试验提前通知印度。（注：J. Sri Raman, " ' Star Wars' Premiers in India! " http: //www. truthout. org/docs-2005/printer-070505C. shtml。）这显然可看作是巴对印美十年防务协议和印美核协议的特殊反应。
巴基斯坦舆论认为，印美核协议以及印美国防十年框架计划的签署，表明美国力图使印度成为世界主要大国，美印战略伙伴关系已超越了印巴同盟关系。这必然在巴基斯坦军方、尤其是穆沙拉夫总统本人产生激烈的反向。穆沙拉夫在“911”事件后始终相信美国在南亚格局中更偏向巴基斯坦。（注：Arshad Sharif, " Pakistan test-fires its first cruise missile" , Dawn, 2005/8/12。）显然在巴基斯坦看来，美国决定帮助印度建立核电站相当于实际承认了印度是一个核武器国家。并且，巴基斯坦担心印度在外交、安全方面对美国另有其他不便公布的承诺，认为有理由相信印度已秘密承诺与美国发展更密切的战略关系，其程度远超过公开的声明。巴基斯坦甚至警告说，美国根据防务合作协议向印度提供尖端武器装备势必打破南亚的战略平衡，而印度获得美国的民用核技术以及巴基斯坦拒之门外则将极大地削弱巴基斯坦国内的亲西方温和派力量，强化伊斯兰极端势力和非政府武装派别。（注：Subhash Kapila, " United States-India Strategic Partnership; Pakistan' s Reaction & Policy Options: An Analysis" , South Asia Analysis Group, Paper no. 1485, 2005/8/3。）
三、印度的舆论反应：喜忧参半
无论从哪一角度看问题，印美核协议都将对印度的国家利益产生重大影响，并对印美关系的长远发展意义深远。对这一协议、尤其是其性质和潜在影响，印度国内目前已有不少反应和评论，观点纷呈，褒贬不一。总体来看，既有称其为“突破性的协议”的赞扬之词，也有对它的严厉批评。但两相比较，批评、怀疑和指责多于赞扬和肯定。
参与谈判的印度官员表示，印美核协议消除了限制，提供了巨大的机遇，可能导致在(印度)核能源领域出现飞跃。（注：Afzaal Mahmood, " Indo-US pact-a gamble? " Dawn, 2005/7/30 N. Ravi, " Nuclear deal will lead to a quantum jump: officials" , The Hindu, 2005/7/21。）印度政府对签署印美核协议的反应比较冷静，基本上是既不大造舆论，同时也力图排解来自国内各方面的批评和诋毁。一种较有说服力的解释是：目前的核协议只是印美关系走到一定时候的自然结果。具体说，自国大党去年重新执政以来，印度与美国已就安全问题进行过三个层次的接触。首先是印度政府国家安全顾问M. K. 纳拉亚南在今年年初访美期间，印美已就打击恐怖主义、反核扩散等方面分享情报的问题达成共识。其二是印国防部长普拉纳•慕克吉今年6月的访美，印美签署了《印美十年防务合作框架协议》。最后是曼•辛格总理的访美，将印高层美磋商内容从情报分享、常规防务合作提高到战略核问题和能源安全等领域。这的确非同一般。（注：" Manmohan in Washington" , News Insight, 2005/7/20。）
印度分析家认为，如果印美联合声明能得到全面和切实执行，有可能促使印美关系发生根本性转变。这样一来，世界最大民主国家与最强大民主国家多年来一直相互疏远的现象有望最后成为历史。（注：C Uday Bhaskar, " PM' s Washington Visit Paradigm Shift in India-U. S Ties" The Economic Times, 2005/7/21。）毕竟长期以来，印、美的相互印象有不少负面因素，打交道时难免总充满戒心。甚至这种不信任的感觉至今仍在影响两国的政治决策和官僚机构。新达成的印美协议表明两国领导人在诸多问题上都达成了共识。因此即使双方会在一些问题上存有分歧，但双方的战略信任总的来说向前大大迈进了一步。曼•辛格在结束访美时还专门提到，印美之间许多可供开展合作的领域有希望在布什总统2006年初访印之前得到实施。
作为对这一协议的辩护，曼•辛格在印度议会保证说，印美核合作协议不会损害印度的核武器发展计划，不会牺牲印度的国防安全和国家利益，并称印度的战略资产是维护国家安全的重要资源，不会纳入与他国的谈判范围。（注：Sandeep Dikshit, " No compromise on strategic assets" , The Hindu, 2005/7/30。）
务实地看，联合声明实际承认了印度的核国家地位，尽管文中只称印度为一个拥有先进核技术的国家。即使鉴于现有国际核不扩散条约的限制，印度无法拥有核大国的名分，但仍可借此获得一个核大国享有的所有好处。因此对印度何尝不是好事。对印度而言，尽管还不能预测交付美国国会表决的日程，但并不怀疑交付表决的可能。但印度国内的批评者指出，印度同时不应忘记计算战略成本，如果协议的代价过大，印度就应对它重新协商。在这部分批评者看来，目前的印美协议中仍存在很多讨价还价的余地。
核协议对印度的意义还在于，从印度被允许从国际市场获取核物资的前景看，美国政府目前的承诺非常重要。毕竟印度认识到，美国是当前国际关系的主导力量。另外在当前的国际多边机制中，美国设置了许多壁垒，只要美国能松动限制，印度的机会就会发生根本的好转。并且法国、俄罗斯的对外出口核物资的态度比较积极，因此印度也能从法、俄等国进口所需的物资。此外，新的进展也可能使印度有机会参加核供应国集团。除拒绝核设施监督外，印度基本已达到成为该集团成员的标准。
民族主义色彩强烈的印度人民党指责印美核协议牺牲了印度的国家安全利益。该党尽管对印美防务框架协议表示支持，但对核协议却持批评态度。前总理瓦杰帕伊表示：很难消除的一种感觉是，“印度已在联合声明中承担了长期而具体的义务，而美国仅给出某些可能根本无法在核大国俱乐部内顺利通过的承诺。”他补充说，尽管布什政府称印度是“拥有先进核技术的负责任大国”，但它离承认印度是一个“负责任的核大国”还很遥远。前印度国家安全顾问米希拉也认为：印美新协议“相当于限制了印度最低可靠核威慑的能力”。一部分印度核科学家也批评核协议出卖了印度独立自主的核计划，最终将危害印度的核发展能力。他们也抱怨他们事前并不知情，政府从未向他们征求意见。（注：R. Ramachandran, " Behind the bargain" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）
印度国内的批评观点还认为，只要仔细解读文本，不难得出这样的结论：美国并未同意与印度在民用核领域开展合作，只是许诺将致力通过它自身的权力制衡体制来实现这一目标。目前更多是媒体的炒作，引来许多积极乐观的推测。印度国内许多人对此感到欢欣鼓舞，仿佛美国已经就该问题作出决定。但从印美过去打交道的经验看，除非这对美国有利，否则美国什么也不会做。因此印度不应过于天真和兴奋。（注：Arvind Kumar, " Indo-US Civilian Nuclear Cooperation: Myth or Reality" , Peace and Conflict Studies, Article no. 1803, 2005/7/26。）并且，对印度而言，核协议的优点即使并非毫无意义，也难给予高评价，它并不能代表在“核安全”方面取得进展。印度如对协议承诺的“核合作”寄予厚望，肯定会铸成大错。原因在于，目前并不清楚布什政府能否让美国国会和核供应国集团表示支持。尤其是美国会某一委员会新近刚通过一项措施，禁止向印度出口核技术。诚如一位共和党议员所称：“这是某种对该特定协议发出一个信号的方式”。
对印度现政府政策影响较大的印度左派政党对印美核协议也多持批评态度，但矛头很多是指向加强印美战略关系的始作俑者印度人民党。印共(马)总书记普拉卡什•卡拉对媒体指出，印共(马)始终反对印度人民党政府在1998年核试后推行的核军备化计划，不同意将核军备化作为谋求印度“大国地位”途径的观点。印共(马)发表声明指出，印共(马)和其他左派政党坚持认为，印度应有一项独立自主的核政策。它指出：正是印度人民党政府首先表示愿当美国的小伙伴，从而换取美国承认印度即使不能在核俱乐部中占有合法地位、但能成为实际核大国的努力。（注：" Left parties flay Indo-US joint statement" , Outlook, 2005/7/21。）左派政党也承认“当前的协议表明印度的核裁军政策已彻底结束。”左派政党同时表示，不放心美国作出的“模糊”承诺，提出印度必须严格根据美国、核供应国集团和国际原子能机构采取的措施来仔细量度自己的步骤。它们希望印度政府不要单方面采取可能损害国家利益的举措，并要求政府澄清美国通过民用核合作倡议到底从印度得到了什么好处。（注：" Left parties attack the US N-deal" , Indian Biznews, 2005/7/21。）
印美核协议给印度带来的不确定性还不仅于此。目前存在不少怀疑，认为一旦美国允许向印度出口民用核技术和核设施，美国公司将垄断大部分民用核反应堆市场，其商业利润相当丰厚。辛格访美期间对媒体的谈话进一步强化了这一猜测。曼•辛格在美国时表示：拟议中的伊朗—巴基斯坦—印度天然气管道充满风险，没有国际金融财团愿意支持这一项目。（注：" Means & ends" , New Insight, 2005/7/25。）赖斯不久前访印时也曾发出威胁，表明如果印度和巴基斯坦继续推进与伊朗的天然气管道项目，美国就要制裁两国。赖斯同时也将美拟向印度提供民用核反应堆作为诱饵，试图让印度放弃天然气管道计划。
一些迹象表明，甚至印度政府内部也存在分歧。印度石油部长艾雅尔(Mani Shankar Aiyar)已明显表示对辛格在美有关天然气管道计划的言辞不满。近期以来，印度一直就铺设天然气管线问题与伊朗、巴基斯坦频繁接触，谈判现已取得某些显著进展。艾雅尔最近对德黑兰和伊斯兰堡的访问都是谈天然气管道协议。他反应称：签订印美核协议并非意味着放弃天然气管道项目。“印度对能源的巨大需求只有通过获得伊朗的天然气才能得到满足。”（注：John Cherian, " Deals and doubts" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）
让外界颇感突然的是，印美首脑会晤刚一结束，曼•辛格即向美国主要新闻媒体表明上述看法，明确表示印度并不看好这一项目，因为它的政治风险度高，前景很成问题。在外界看来，辛格的评论给人的印象是印度目前打算腰斩这一计划。有分析指出，印度对该计划的担心早已有之，在拟订计划时就已充分考虑过它的风险问题，因此辛格在美强调这一担心的真实动机并非是一时之念，也许正是印美两国达成新“理解”的结果。（注：Jayati Ghosh, " Sacrifice for a strategic tie? " Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）
众所周知，美国布什政府从未掩饰对伊朗—巴基斯坦—印度天然气管道计划的不满。该问题甚至被认为是美国务卿赖斯今年3月访印巴的重要讨论内容。赖斯对印度表示，作为对印度放弃该项目的补偿和替代，美国愿向印度提供核燃料以满足后者的能源需求。她对巴基斯坦领导人表示，如果巴继续推进该项目，美国将对巴实施制裁。（注：" Rice directly warns Pakistan of Iran gas pipeline" , Aljazeera, 2005/3/20。）她对伊朗则表现得更为咄咄逼人，威胁不惜对伊采取“政权更替”政策。
若从印度自身利益评估，三国天然气管道项目显然对印度有诸多利益，因此很难因美国不喜欢就简单放弃。况且印度也认识到，美国反对该项目尽管有制裁伊朗的直接因素，但谋求有效控制世界能源供应是更主要的原因。美国的这一高压行径从长远看绝不符合印度的国家利益。并且，如果印度放弃天然气管道计划，由美提供核燃料作为替代和补偿，作用仍然微不足道，因为核能源目前在印度能源需求总量中所占比例不到4％。
四、印美核协议的意义：初步解读
首先，印美核协议充分表明布什政府出于自身需要奉行单边主义，通过调整、重建全球核机制以迁就印度的核发展需求。美国此次主动提出与印度开展核能合作，直接目的是让印度同意国际核机制有权对其民用核项目、核设施进行核查，从而限制印度的核军备化发展。在美国眼中，印度是民主国家和迅速崛起的大国，有可能成为美国的战略盟友，应该帮助它获取大国的地位。而在核问题上与之达成妥协将是一个重要步骤。事实上，美国政府早向印度许诺，将施加其影响以放宽核武供应国集团的相关政策。例如，美国务院官员在辛格访美前就表示，只要印度“将国内麻烦(指反对通过核不扩散的法律障碍)理顺”，美国就将松动它的附加出口控制条例。与核供应国集团的要求相比，美国的国内法规甚至更加严格。因此这次达成印美核协议，也可说并非完全超出预料。
然而，印美核协议的战略意图还需从其他方面加以关注。不少分析认为，美国的主要用意是要利用印度来遏制中国，而印美核协议是华盛顿旨在利用印度制衡中国的又一个明显信号。卡内基国际和平基金会核不扩散项目负责人舍林申恩(Joseph Cirincione)指出：“该协议的关键是，美国正准备与中国之间发生重大冲突，因此想组建一个反华联盟”；“在这种情形下，印度作为一个核力量甚至比作为非核国家更有利用价值。这是一个在好伙伴和坏家伙之间作选择的计划，重要的是实力政治，而不是核不扩散原则。”（注：Howard LaFranchi, " Why US is shifting nuclear stand with India" , The Christian Science Monitor, 2005/7/20。）一些美国分析家因此警告说，布什政府应避免采用使印度和中国相互制衡的战略，而应以合作方式与两国发展关系。对于该协议与中国的战略关联，还需作进一步的追踪观察。
实际上，美国的这一意图在2002年10月美五角大楼报告《印美军事关系：前景和认知》、美国卡内基国际和平基金会报告等文件以及美国官方秘密简报中得到反复强调。（注：Praful Bidwai, " Sanctifying atomic apartheid" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/730—8/12。）印美十年防务框架协议对此也是心照不宣。在这一思维影响下，某些美国官员在今年3月25日就披露了新政策的梗概，称美国决定“帮助印度在21世纪成为一个世界大国。”这一倾向也能从印美防务框架协定中反映出来。按照美国的理解，该框架旨在使印度成为美国的战略伙伴，帮助美国实现在亚太和印度洋地区的战略部署。印度有可能参与一些相对次要的战略行动，如参加由美国主导、旨在拦截“可疑”海运物资的核不扩散安全倡议。由此可见，印美核协议对美国的意义也体现在地缘政治战略方面，因此美国主动愿意满足印方要求，承认它的事实核大国地位并由此获得民用核物资的合法性。
此外，美国媒体和某些分析家也认为，地缘政治考量将决定最终结果。舆论普遍注意到，与对朝鲜和伊朗相比，美国会中的核不扩散院外集团对印度并不严厉。其原因是在他们看来，印度的核不扩散记录可以说无懈可击，而这点肯定有助于在美国国内及国际社会为印度营造正面的支持条件。（注：Rajiv Nayan, " Will US Congress Back Bush on India' s N-plan? " The Deccan Herald, 2005/7/21。）甚至需要注意的是，目前对布什政府外交政策影响很大的新保守主义一派却极力主张核不扩散，并支持对“核扩散”国家实施先发制人的打击，但对印美核协议的回应却基本上是正面的并持明显理解的态度。例如，著名新保守主义智库——美国实业研究所的一份研究承认，印美声明揭示了美国反核扩散院外集团目前的困境，但尽管他们对此深感失望，并知道其中包含风险，但认识到这是美国与印度深化伙伴关系必须付出的代价，而且也充分证明布什政府如何看重通过这一做法来加强美印战略关系。分析还表明，美国会两院目前均由共和党占多数，虽不能肯定议员会按党派分野来进行投票，但仍不能完全排除这一可能。
解读印美核协议的深层意义，还须回答一个重要问题，即印度能否获得所期望的真正实惠？显然美国国会的批准将是一大关键。从目前看，大部分美国媒体和分析家还包括许多国会议员都认为政府对印度作出的让步过大，某些议员甚至明确表示，要调整与印度有关的现行法律和政策将非常困难。甚至辛格刚结束他的美国之行，美国众议院能源委员会就已开始置疑这一协议的可行性。该委员会最近刚通过一项能源修正法案，禁止向印度这类已进行核试、但拒绝签署核不扩散条约的国家出口核技术或核设施。观点指出，布什政府正在玩一场危险的游戏。它怀疑向印度出售“控制核物资”的合理性，称这是一项“糟糕的核不扩散政策”。据认为，这一决定将开一个威胁的先例，“一旦俄罗斯想向伊朗出售更多核物资和核技术的时候，那它会怎么说呢？可以肯定，巴基斯坦也会要求得到同等对待。布什政府会宣布与之进行核合作吗？”因此普遍认为，印美联合声明主要反映的是美国政府的态度。而美国决策机制内部、尤其（注：John Cherian, " Deals and doubts" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）是美国会内部各不同利益集团的相互作用将对该协议的最后命运至关重要。
当然从现状看，印度在该协议中的处境也不完全被动，条文也为印度留有回旋和讨价还价的余地。例如，联合声明申明，印度将在“对等互动”的基础上承担义务，区分军事和民用核设施，并“分阶段”向国际原子能机构申报其民用核设施。因此可以理解为印度采取相应行动的前提是美国率先动作、兑现部分重要诺言。即所谓“行动对行动”，并非单边采取行动。这表明印度不会在美国无法或不愿履行承诺的情况下束缚自己的手脚。（注：N. Ravi, " Nuclear deal will lead to a quantum jump: officials" , The Hindu, 2005/7/21。）
总之，印美核协议是一份值得深入解读的战略文件，它为近年来印美关系的全面升温作了阶段性的总结和诠释，为印美双边关系、尤其是战略关系的发展定下积极的基调，并且更重要的是，它将影响国际核机制的运作方向和地区乃至全球的战略格局。并且，该协议与中国的直接或潜在关联更需引起充分重视。从目前看，核协议还只能是印美两国政府达成的基本共识和政策意向，除是否能获最后批准外，还存在其他诸多障碍，还有不少具体的讨价还价。并且，与协议有关的许多内容尚未充分明朗化，也许如外界所猜测，甚至还有某些不便公开表述的内容。我们需要从战略层面对这些重要方面作进一步的深入分析。
内容提要：美国、印度在印总理曼•辛格访美期间达成“印美民用核技术协议”，它实际上是印美双方涉及核问题和双边战略关系的谈判结果，为近年来印美关系的全面升温作了阶段性诠释，为双边战略关系的未来发展定下积极的基调，也将影响国际核机制的运作方向和地区乃至全球的战略格局。同时，该协议与中国存在着直接或潜在的战略关联。该协议的宣布在印、美国内及国际社会引发强烈的反应，从不同方面提出了许多值得关切的问题。另一方面，作为印美两国政府基本共识和政策意向的体现，核协议在实施之前还存在许多障碍和不确定因素，还有不少内容有待进一步明朗化，需要从战略角度对之进行深入解析。
关 键 词：核协议 印度 美国 战略关系
近年来，印度和美国的关系得到实质性改善，两国在战略安全领域内的合作态势更是不断引起广泛的关注和猜测。印度总理曼•辛格于2005年7月18日抵美进行正式国事访问，成为新近两国关系发展中引人注目的大事。辛格的美国之行倍受礼遇，美、印两国舆论都高度评价这次访问的意义和影响，被认为此次访问是印美关系发生重大转变的象征，将对未来两国关系、尤其是战略层面的关系产生深远的影响。结束访问之前，印美两国领导人发表了一份联合声明，其中概括了《印美民用核合作协议》(以下简称印美核协议)的基本内容，从而引起了国际社会的高度关注。本文拟对该协议的基本内容、各方反应及其意义和实施前景作一初步分析。
一、印美核协议的基本内容
该声明中最引人注意和最具实质意义的内容是印美在民用核领域开展合作达成共识，形成了一项有具体内容的核协议。早在1974年印度进行首次“和平核试爆”后，美国便开始了对印度的高科技制裁。由于印度后来拒绝签署核不扩散条约并在1998年5月进行新一轮核试，美国与国际社会对印度和巴基斯坦的制裁进一步加码。印美领导人新近取得的这一共识的意义在于，在经过30多年后，美印现已同意恢复两国在民用核能领域内的合作。
在印美首脑会谈结束后宣布的印美联合声明中，称印度是一个“拥有先进核技术的负责任国家”，值得“与其他类似国家得到同样的利益和好处”。美国政府表示将寻求国会的同意，修改现行的美国法律和政策，并将与其友邦和盟国一道调整国际机制，以便能充分与印度开展民用核能合作和贸易，包括但不限于尽快考虑为接受国际原子能机构监督的印度塔拉普尔核反应堆提供燃料。与此同时，美国将鼓励其伙伴国家尽快考虑同一要求。此外，印度表示有兴趣参加国际热核实验反应堆(ITER)核聚变计划，并愿为此作出自身的贡献，布什表示美国将与其他相关国家协商以考虑印度的加入。美国也表示将与第四代核系统项目国际论坛(Generation IV Nuclear Systems International Forum)的其他参加国协商，接纳印度参加。体现在印美声明中的核协议，还表明印度能向美国和其他国家购买核燃料和先进的反应堆。辛格在访美期间的多次讲话中，称印美核协议的达成是布什个人承诺和努力的结果。这足以表明布什推动印美战略关系的特殊作用。例如，布什赞赏印度对不扩散大规模杀伤性武器的努力，称印度是一个拥有先进核技术的负责任大国，应与其他类似国家享有相同的利益。这些原话都在印美联合声明中得到表述。布什对辛格表示，他将致力实现与印度全面开展民用核能源合作，帮助印度实现其发展民用核能和实现核安全的目标。
根据印美联合声明，印度对印美核协议的义务承诺包括：一、分阶段鉴别区分民用和军用核设施与核项目，将民用核设施自觉置于国际原子能机构的监督机制之下；二、执行国际原子能机构附加议定书所规定的其他监管制度；三、继续单方面中止核试验；四、与美国一道为缔结停止生产裂变物质的多边协议(FMCT)而努力；五、对敏感物资和技术实行全面出口控制；六、符合并遵守导弹技术控制机制(MTCR)和核供应国集团(NSG)的规定原则。（注：" Indo-US Joint Statement" , http: //www. hindu. com/thehindu/nic/indousjoint. htm。）
有两个相关事态需要提及。第一，在辛格总理访美前不足一月，印度国防部长普拉纳•慕克吉赴美访问，与拉姆斯费尔德签署了《美印十年防务框架协议》（注：Vivek Bharati, " A maturing player on the global stage" , The Financial Express, 2005/7/8。）。外界认为该协议的签署为布什政府考虑承认印度的事实核国家地位的前奏，为联合声明中称印度为“一个拥有先进核技术的负责任大国”作了铺垫。第二，印度显然出于为此次印美达成核合作协议作必要准备，印度议会在今年6月刚通过一项有关大规模杀伤性武器的立法。印度的这一举措显然是对美国所施压力的正面回应。（注：John Cherian, " Deals and doubts" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）据美国媒体报道，布什政府官员曾向印度方面明确表示，印度议会通过反核扩散立法将增大印度从美国及其他国家获得民用核技术的机会。
二、美国国内及其他主要国家的反应
从目前看，印美核协议是美印双方政府就该问题达成的一些基本共识，其意义显然不可低估。但它的通过和生效必须得到美国国会的批准，而国会的态度将在很大程度受到其国内舆论的影响，并也必须考虑国际相关机制的作用。因此有必要关注美国内舆论和主要其他大国的反应。
美国国内舆论对布什政府放松全球核控制机制以迁就印度的意见可大致分成赞同和反对两派。卡内基国际和平研究基金会主任、著名战略分析家特利斯(Ashley J. Tellis)等人主张与印度妥协，满足印度的需求。但更多人则表示怀疑和反对。不少知名分析家和报刊社论明确质疑美国对印度让步的合法性。史汀生战略研究中心主任克瑞庞(Michael Krepon)指出：美国并不能只对我们的朋友改变反核扩散的游戏规则；否则法国、俄罗斯和中国“也会对伊朗、巴基斯坦或叙利亚采取同样的规则。”南亚研究专家、卡内基国际和平基金会研究员佩尔科维奇(George Perkovich)对《波士顿环球报》批评指出，美国作为最强大的国家“不能老是改变规则。我们告诉俄国人不要卖给它国，但我们却卖给了印度”。他进而认为，美国因此而“失信于日本、南非、巴西、阿根廷、瑞典等已具备核开发能力但放弃拥有核武器的非核国家”所付出的代价太高（注：Bryan Bender, " US to aid India on nuclear power: Prime minister, Bush hail new era of cooperation" , The Boston Globe, 2005/7/19。）。甚至有美国的核问题专家指出，印美核协议“发出一个危险的信号，即双边关系和其他战略利益将高于防止核扩散，能减轻因发展核武器而应受到的惩罚。”（注：Praful Bidwai, " Sanctifying atomic apartheid" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）从目前看，核供应国集团中许多国家，包括巴西、阿根廷、南非、日本、德国和瑞典都可能反对稀释国际核机制的严格原则。许多专家担心由于印核协议的签订，其他国家有可能会决定松动它们自己的，并向伊朗、巴基斯坦、叙利亚等危险国家提供可以潜在用作军事对抗的民用核技术。（注：Bryan Bender, " US to aid India on nuclear power: Prime minister, Bush hail new era of cooperation" , The Boston Globe, 2005/7/19。）综观现阶段国际核不扩散的格局，这类担心应该说不无根据。
对核问题有发言权的另一位著名人物、克林顿时期美国负责处理南亚核问题的副国务卿塔尔波特(Strobe Talbott)批评说：印美核协议本可使印度获得更多其发展民用核能计划所需的技术，同时也决定性地限制印度的核军备计划，从而与印度公开宣布的仅寻求“可靠的最低限度核威慑”的目标相符。但“一切都表明，布什政府放弃了平等交换的政策，给予印度只有核不扩散机制成员国才能享有的特权，但得到的回报却微不足道。”塔尔波特指出，印度并未对停止生产制造核弹所需的裂变材料做出任何保证。五个核大国目前均已停止生产核裂变物质。因此他的结论是，印度总理访美无疑有助于使美国、印度成为“天然盟友”，但“短视的核协议”将导致出现“一个更危险的世界”。（注：Strobe Talbott, " Good Day for India, Bad Day for Non-Proliferation" 。）当然并非前克林顿政府的主管官员都反对该协议，如前美南亚事务助理国务卿英德尔福斯(Karl Inderfurth)就认为，“认真讨论如何协调印度的能源需求与我们对全球核不扩散的关切，使我们能与印度一道在核能源领域进行合作，现在正是时候。”（注：http: //www. wagingpeace. org/articles/2005/07/21_talbott_good-day-india. htm。）
除美国之外，其他核大国及巴基斯坦对印美核协议的反应也值得注意。英国外交部在7月21日表示，将继续限制向印度的核技术转移，英国对这一问题的政策不会改变，直至印度签署核不扩散条约。法国政府积极关注美印之间关于和平使用核能的重要协议，表示这一进展与法总统希拉克数年前在“G—8”国家中倡议的精神相符，即允许向需要大量清洁能源的主要新兴工业国家出口民用核技术。众所周知，法国、俄罗斯两国都迫切想向印度出口民用核反应堆。直到最近，俄罗斯还慑于核供应国集团(NSG)的限定，怀疑出口这类反应堆的合法性。核供应国集团的政策比核不扩散机制更为严格，其中规定：对印度这类拒绝接受国际原子能机构(IAEA)全面监督的国家，不得对其转让某些军民两用物资和项目。欧盟表示将观察印美核能协议对其自身利益的影响。
中国对印美核协议的表态比较低调，但中国对该问题的立场非常明确。外交部发言人孔泉指出，“国际社会在有关核问题上已有共识。我们希望美印之间的有关合作有利于维护亚洲地区的和平与稳定。”（注：Howard LaFranchi, " Why US is shifting its nuclear policy with India" , Gulf News, 2005/7/21。）在辛格访美和签署该协议后，中印政府之间并未就该问题进行沟通。据报道，俄罗斯表示要向印度提议，应向中国通报有关印美核协议的情况，否则中国会反对美国、英国、法国和俄罗斯接受印度的核国家地位。许多方面猜测，中国的明确态度将在即将召开的维也纳国际原子能机构会议上表现出来，很可能将就美国单方面给予印度核国家地位而发难。按照中国的立场，将坚持强调国际原子能机构在1998年5月印度核试后通过的安理会1172号决议，继续呼吁印度和巴基斯坦放弃核军备化，同时将批评美国绕开决议、再次在重大国际问题上奉行单边主义的行径。但分析家注意到，“印度并未积极设法减轻中国的反对，而是将许多问题留给美国来处理。这并不是成功的外交，最终将会对印度不利。重要的是，印度必须在国际原子能机构开会前采取积极步骤，以免杜绝任何因中国坚持反对而造成的潜在损失。”（注：“中国外交部发言人答记者问”，http: //www. fmprc. gov. cn/chn/xwfw/fyrth/t204626. htm。）对这一问题的综合影响，俄罗斯、中国和欧盟均表示将密切关注事态发展。
不出预料，印美核协议在巴基斯坦引起激烈反应。美国务卿赖斯在辛格结束访美后即与穆沙拉夫通了电话，就该协议的情况对后者作了说明，并重申巴基斯坦作为美国的战略伙伴在反恐战争中的重要意义。但似乎并不能安抚巴基斯坦。鉴于此前印美签署十年防务协议和美同意向印度提供先进的“爱国者”导弹防御系统，（注：" Russia warns China spiking India' s N-status" , News Insight, 2005/7/27。）巴基斯坦已明确表示如果巴不能从美国获得同类装备，将决心发展自己的导弹防御系统。巴基斯坦在2005年8月11日首次成功从地面发射了一枚可携带核弹头的巡航导弹“哈塔夫—7”，并且巴并未像往常那样将试验提前通知印度。（注：J. Sri Raman, " ' Star Wars' Premiers in India! " http: //www. truthout. org/docs-2005/printer-070505C. shtml。）这显然可看作是巴对印美十年防务协议和印美核协议的特殊反应。
巴基斯坦舆论认为，印美核协议以及印美国防十年框架计划的签署，表明美国力图使印度成为世界主要大国，美印战略伙伴关系已超越了印巴同盟关系。这必然在巴基斯坦军方、尤其是穆沙拉夫总统本人产生激烈的反向。穆沙拉夫在“911”事件后始终相信美国在南亚格局中更偏向巴基斯坦。（注：Arshad Sharif, " Pakistan test-fires its first cruise missile" , Dawn, 2005/8/12。）显然在巴基斯坦看来，美国决定帮助印度建立核电站相当于实际承认了印度是一个核武器国家。并且，巴基斯坦担心印度在外交、安全方面对美国另有其他不便公布的承诺，认为有理由相信印度已秘密承诺与美国发展更密切的战略关系，其程度远超过公开的声明。巴基斯坦甚至警告说，美国根据防务合作协议向印度提供尖端武器装备势必打破南亚的战略平衡，而印度获得美国的民用核技术以及巴基斯坦拒之门外则将极大地削弱巴基斯坦国内的亲西方温和派力量，强化伊斯兰极端势力和非政府武装派别。（注：Subhash Kapila, " United States-India Strategic Partnership; Pakistan' s Reaction & Policy Options: An Analysis" , South Asia Analysis Group, Paper no. 1485, 2005/8/3。）
三、印度的舆论反应：喜忧参半
无论从哪一角度看问题，印美核协议都将对印度的国家利益产生重大影响，并对印美关系的长远发展意义深远。对这一协议、尤其是其性质和潜在影响，印度国内目前已有不少反应和评论，观点纷呈，褒贬不一。总体来看，既有称其为“突破性的协议”的赞扬之词，也有对它的严厉批评。但两相比较，批评、怀疑和指责多于赞扬和肯定。
参与谈判的印度官员表示，印美核协议消除了限制，提供了巨大的机遇，可能导致在(印度)核能源领域出现飞跃。（注：Afzaal Mahmood, " Indo-US pact-a gamble? " Dawn, 2005/7/30 N. Ravi, " Nuclear deal will lead to a quantum jump: officials" , The Hindu, 2005/7/21。）印度政府对签署印美核协议的反应比较冷静，基本上是既不大造舆论，同时也力图排解来自国内各方面的批评和诋毁。一种较有说服力的解释是：目前的核协议只是印美关系走到一定时候的自然结果。具体说，自国大党去年重新执政以来，印度与美国已就安全问题进行过三个层次的接触。首先是印度政府国家安全顾问M. K. 纳拉亚南在今年年初访美期间，印美已就打击恐怖主义、反核扩散等方面分享情报的问题达成共识。其二是印国防部长普拉纳•慕克吉今年6月的访美，印美签署了《印美十年防务合作框架协议》。最后是曼•辛格总理的访美，将印高层美磋商内容从情报分享、常规防务合作提高到战略核问题和能源安全等领域。这的确非同一般。（注：" Manmohan in Washington" , News Insight, 2005/7/20。）
印度分析家认为，如果印美联合声明能得到全面和切实执行，有可能促使印美关系发生根本性转变。这样一来，世界最大民主国家与最强大民主国家多年来一直相互疏远的现象有望最后成为历史。（注：C Uday Bhaskar, " PM' s Washington Visit Paradigm Shift in India-U. S Ties" The Economic Times, 2005/7/21。）毕竟长期以来，印、美的相互印象有不少负面因素，打交道时难免总充满戒心。甚至这种不信任的感觉至今仍在影响两国的政治决策和官僚机构。新达成的印美协议表明两国领导人在诸多问题上都达成了共识。因此即使双方会在一些问题上存有分歧，但双方的战略信任总的来说向前大大迈进了一步。曼•辛格在结束访美时还专门提到，印美之间许多可供开展合作的领域有希望在布什总统2006年初访印之前得到实施。
作为对这一协议的辩护，曼•辛格在印度议会保证说，印美核合作协议不会损害印度的核武器发展计划，不会牺牲印度的国防安全和国家利益，并称印度的战略资产是维护国家安全的重要资源，不会纳入与他国的谈判范围。（注：Sandeep Dikshit, " No compromise on strategic assets" , The Hindu, 2005/7/30。）
务实地看，联合声明实际承认了印度的核国家地位，尽管文中只称印度为一个拥有先进核技术的国家。即使鉴于现有国际核不扩散条约的限制，印度无法拥有核大国的名分，但仍可借此获得一个核大国享有的所有好处。因此对印度何尝不是好事。对印度而言，尽管还不能预测交付美国国会表决的日程，但并不怀疑交付表决的可能。但印度国内的批评者指出，印度同时不应忘记计算战略成本，如果协议的代价过大，印度就应对它重新协商。在这部分批评者看来，目前的印美协议中仍存在很多讨价还价的余地。
核协议对印度的意义还在于，从印度被允许从国际市场获取核物资的前景看，美国政府目前的承诺非常重要。毕竟印度认识到，美国是当前国际关系的主导力量。另外在当前的国际多边机制中，美国设置了许多壁垒，只要美国能松动限制，印度的机会就会发生根本的好转。并且法国、俄罗斯的对外出口核物资的态度比较积极，因此印度也能从法、俄等国进口所需的物资。此外，新的进展也可能使印度有机会参加核供应国集团。除拒绝核设施监督外，印度基本已达到成为该集团成员的标准。
民族主义色彩强烈的印度人民党指责印美核协议牺牲了印度的国家安全利益。该党尽管对印美防务框架协议表示支持，但对核协议却持批评态度。前总理瓦杰帕伊表示：很难消除的一种感觉是，“印度已在联合声明中承担了长期而具体的义务，而美国仅给出某些可能根本无法在核大国俱乐部内顺利通过的承诺。”他补充说，尽管布什政府称印度是“拥有先进核技术的负责任大国”，但它离承认印度是一个“负责任的核大国”还很遥远。前印度国家安全顾问米希拉也认为：印美新协议“相当于限制了印度最低可靠核威慑的能力”。一部分印度核科学家也批评核协议出卖了印度独立自主的核计划，最终将危害印度的核发展能力。他们也抱怨他们事前并不知情，政府从未向他们征求意见。（注：R. Ramachandran, " Behind the bargain" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）
印度国内的批评观点还认为，只要仔细解读文本，不难得出这样的结论：美国并未同意与印度在民用核领域开展合作，只是许诺将致力通过它自身的权力制衡体制来实现这一目标。目前更多是媒体的炒作，引来许多积极乐观的推测。印度国内许多人对此感到欢欣鼓舞，仿佛美国已经就该问题作出决定。但从印美过去打交道的经验看，除非这对美国有利，否则美国什么也不会做。因此印度不应过于天真和兴奋。（注：Arvind Kumar, " Indo-US Civilian Nuclear Cooperation: Myth or Reality" , Peace and Conflict Studies, Article no. 1803, 2005/7/26。）并且，对印度而言，核协议的优点即使并非毫无意义，也难给予高评价，它并不能代表在“核安全”方面取得进展。印度如对协议承诺的“核合作”寄予厚望，肯定会铸成大错。原因在于，目前并不清楚布什政府能否让美国国会和核供应国集团表示支持。尤其是美国会某一委员会新近刚通过一项措施，禁止向印度出口核技术。诚如一位共和党议员所称：“这是某种对该特定协议发出一个信号的方式”。
对印度现政府政策影响较大的印度左派政党对印美核协议也多持批评态度，但矛头很多是指向加强印美战略关系的始作俑者印度人民党。印共(马)总书记普拉卡什•卡拉对媒体指出，印共(马)始终反对印度人民党政府在1998年核试后推行的核军备化计划，不同意将核军备化作为谋求印度“大国地位”途径的观点。印共(马)发表声明指出，印共(马)和其他左派政党坚持认为，印度应有一项独立自主的核政策。它指出：正是印度人民党政府首先表示愿当美国的小伙伴，从而换取美国承认印度即使不能在核俱乐部中占有合法地位、但能成为实际核大国的努力。（注：" Left parties flay Indo-US joint statement" , Outlook, 2005/7/21。）左派政党也承认“当前的协议表明印度的核裁军政策已彻底结束。”左派政党同时表示，不放心美国作出的“模糊”承诺，提出印度必须严格根据美国、核供应国集团和国际原子能机构采取的措施来仔细量度自己的步骤。它们希望印度政府不要单方面采取可能损害国家利益的举措，并要求政府澄清美国通过民用核合作倡议到底从印度得到了什么好处。（注：" Left parties attack the US N-deal" , Indian Biznews, 2005/7/21。）
印美核协议给印度带来的不确定性还不仅于此。目前存在不少怀疑，认为一旦美国允许向印度出口民用核技术和核设施，美国公司将垄断大部分民用核反应堆市场，其商业利润相当丰厚。辛格访美期间对媒体的谈话进一步强化了这一猜测。曼•辛格在美国时表示：拟议中的伊朗—巴基斯坦—印度天然气管道充满风险，没有国际金融财团愿意支持这一项目。（注：" Means & ends" , New Insight, 2005/7/25。）赖斯不久前访印时也曾发出威胁，表明如果印度和巴基斯坦继续推进与伊朗的天然气管道项目，美国就要制裁两国。赖斯同时也将美拟向印度提供民用核反应堆作为诱饵，试图让印度放弃天然气管道计划。
一些迹象表明，甚至印度政府内部也存在分歧。印度石油部长艾雅尔(Mani Shankar Aiyar)已明显表示对辛格在美有关天然气管道计划的言辞不满。近期以来，印度一直就铺设天然气管线问题与伊朗、巴基斯坦频繁接触，谈判现已取得某些显著进展。艾雅尔最近对德黑兰和伊斯兰堡的访问都是谈天然气管道协议。他反应称：签订印美核协议并非意味着放弃天然气管道项目。“印度对能源的巨大需求只有通过获得伊朗的天然气才能得到满足。”（注：John Cherian, " Deals and doubts" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）
让外界颇感突然的是，印美首脑会晤刚一结束，曼•辛格即向美国主要新闻媒体表明上述看法，明确表示印度并不看好这一项目，因为它的政治风险度高，前景很成问题。在外界看来，辛格的评论给人的印象是印度目前打算腰斩这一计划。有分析指出，印度对该计划的担心早已有之，在拟订计划时就已充分考虑过它的风险问题，因此辛格在美强调这一担心的真实动机并非是一时之念，也许正是印美两国达成新“理解”的结果。（注：Jayati Ghosh, " Sacrifice for a strategic tie? " Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）
众所周知，美国布什政府从未掩饰对伊朗—巴基斯坦—印度天然气管道计划的不满。该问题甚至被认为是美国务卿赖斯今年3月访印巴的重要讨论内容。赖斯对印度表示，作为对印度放弃该项目的补偿和替代，美国愿向印度提供核燃料以满足后者的能源需求。她对巴基斯坦领导人表示，如果巴继续推进该项目，美国将对巴实施制裁。（注：" Rice directly warns Pakistan of Iran gas pipeline" , Aljazeera, 2005/3/20。）她对伊朗则表现得更为咄咄逼人，威胁不惜对伊采取“政权更替”政策。
若从印度自身利益评估，三国天然气管道项目显然对印度有诸多利益，因此很难因美国不喜欢就简单放弃。况且印度也认识到，美国反对该项目尽管有制裁伊朗的直接因素，但谋求有效控制世界能源供应是更主要的原因。美国的这一高压行径从长远看绝不符合印度的国家利益。并且，如果印度放弃天然气管道计划，由美提供核燃料作为替代和补偿，作用仍然微不足道，因为核能源目前在印度能源需求总量中所占比例不到4％。
四、印美核协议的意义：初步解读
首先，印美核协议充分表明布什政府出于自身需要奉行单边主义，通过调整、重建全球核机制以迁就印度的核发展需求。美国此次主动提出与印度开展核能合作，直接目的是让印度同意国际核机制有权对其民用核项目、核设施进行核查，从而限制印度的核军备化发展。在美国眼中，印度是民主国家和迅速崛起的大国，有可能成为美国的战略盟友，应该帮助它获取大国的地位。而在核问题上与之达成妥协将是一个重要步骤。事实上，美国政府早向印度许诺，将施加其影响以放宽核武供应国集团的相关政策。例如，美国务院官员在辛格访美前就表示，只要印度“将国内麻烦(指反对通过核不扩散的法律障碍)理顺”，美国就将松动它的附加出口控制条例。与核供应国集团的要求相比，美国的国内法规甚至更加严格。因此这次达成印美核协议，也可说并非完全超出预料。
然而，印美核协议的战略意图还需从其他方面加以关注。不少分析认为，美国的主要用意是要利用印度来遏制中国，而印美核协议是华盛顿旨在利用印度制衡中国的又一个明显信号。卡内基国际和平基金会核不扩散项目负责人舍林申恩(Joseph Cirincione)指出：“该协议的关键是，美国正准备与中国之间发生重大冲突，因此想组建一个反华联盟”；“在这种情形下，印度作为一个核力量甚至比作为非核国家更有利用价值。这是一个在好伙伴和坏家伙之间作选择的计划，重要的是实力政治，而不是核不扩散原则。”（注：Howard LaFranchi, " Why US is shifting nuclear stand with India" , The Christian Science Monitor, 2005/7/20。）一些美国分析家因此警告说，布什政府应避免采用使印度和中国相互制衡的战略，而应以合作方式与两国发展关系。对于该协议与中国的战略关联，还需作进一步的追踪观察。
实际上，美国的这一意图在2002年10月美五角大楼报告《印美军事关系：前景和认知》、美国卡内基国际和平基金会报告等文件以及美国官方秘密简报中得到反复强调。（注：Praful Bidwai, " Sanctifying atomic apartheid" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/730—8/12。）印美十年防务框架协议对此也是心照不宣。在这一思维影响下，某些美国官员在今年3月25日就披露了新政策的梗概，称美国决定“帮助印度在21世纪成为一个世界大国。”这一倾向也能从印美防务框架协定中反映出来。按照美国的理解，该框架旨在使印度成为美国的战略伙伴，帮助美国实现在亚太和印度洋地区的战略部署。印度有可能参与一些相对次要的战略行动，如参加由美国主导、旨在拦截“可疑”海运物资的核不扩散安全倡议。由此可见，印美核协议对美国的意义也体现在地缘政治战略方面，因此美国主动愿意满足印方要求，承认它的事实核大国地位并由此获得民用核物资的合法性。
此外，美国媒体和某些分析家也认为，地缘政治考量将决定最终结果。舆论普遍注意到，与对朝鲜和伊朗相比，美国会中的核不扩散院外集团对印度并不严厉。其原因是在他们看来，印度的核不扩散记录可以说无懈可击，而这点肯定有助于在美国国内及国际社会为印度营造正面的支持条件。（注：Rajiv Nayan, " Will US Congress Back Bush on India' s N-plan? " The Deccan Herald, 2005/7/21。）甚至需要注意的是，目前对布什政府外交政策影响很大的新保守主义一派却极力主张核不扩散，并支持对“核扩散”国家实施先发制人的打击，但对印美核协议的回应却基本上是正面的并持明显理解的态度。例如，著名新保守主义智库——美国实业研究所的一份研究承认，印美声明揭示了美国反核扩散院外集团目前的困境，但尽管他们对此深感失望，并知道其中包含风险，但认识到这是美国与印度深化伙伴关系必须付出的代价，而且也充分证明布什政府如何看重通过这一做法来加强美印战略关系。分析还表明，美国会两院目前均由共和党占多数，虽不能肯定议员会按党派分野来进行投票，但仍不能完全排除这一可能。
解读印美核协议的深层意义，还须回答一个重要问题，即印度能否获得所期望的真正实惠？显然美国国会的批准将是一大关键。从目前看，大部分美国媒体和分析家还包括许多国会议员都认为政府对印度作出的让步过大，某些议员甚至明确表示，要调整与印度有关的现行法律和政策将非常困难。甚至辛格刚结束他的美国之行，美国众议院能源委员会就已开始置疑这一协议的可行性。该委员会最近刚通过一项能源修正法案，禁止向印度这类已进行核试、但拒绝签署核不扩散条约的国家出口核技术或核设施。观点指出，布什政府正在玩一场危险的游戏。它怀疑向印度出售“控制核物资”的合理性，称这是一项“糟糕的核不扩散政策”。据认为，这一决定将开一个威胁的先例，“一旦俄罗斯想向伊朗出售更多核物资和核技术的时候，那它会怎么说呢？可以肯定，巴基斯坦也会要求得到同等对待。布什政府会宣布与之进行核合作吗？”因此普遍认为，印美联合声明主要反映的是美国政府的态度。而美国决策机制内部、尤其（注：John Cherian, " Deals and doubts" , Frontline, Volume 22-Issue 16, 2005/7/30—8/12。）是美国会内部各不同利益集团的相互作用将对该协议的最后命运至关重要。
当然从现状看，印度在该协议中的处境也不完全被动，条文也为印度留有回旋和讨价还价的余地。例如，联合声明申明，印度将在“对等互动”的基础上承担义务，区分军事和民用核设施，并“分阶段”向国际原子能机构申报其民用核设施。因此可以理解为印度采取相应行动的前提是美国率先动作、兑现部分重要诺言。即所谓“行动对行动”，并非单边采取行动。这表明印度不会在美国无法或不愿履行承诺的情况下束缚自己的手脚。（注：N. Ravi, " Nuclear deal will lead to a quantum jump: officials" , The Hindu, 2005/7/21。）
总之，印美核协议是一份值得深入解读的战略文件，它为近年来印美关系的全面升温作了阶段性的总结和诠释，为印美双边关系、尤其是战略关系的发展定下积极的基调，并且更重要的是，它将影响国际核机制的运作方向和地区乃至全球的战略格局。并且，该协议与中国的直接或潜在关联更需引起充分重视。从目前看，核协议还只能是印美两国政府达成的基本共识和政策意向，除是否能获最后批准外，还存在其他诸多障碍，还有不少具体的讨价还价。并且，与协议有关的许多内容尚未充分明朗化，也许如外界所猜测，甚至还有某些不便公开表述的内容。我们需要从战略层面对这些重要方面作进一步的深入分析。
