摘要：10+3框架的产生，使东北亚次区域合作有了制度上的保障，以中日韩为核心的东北亚合作成了东亚区域合作的一个重要组成部分。当前，中日韩合作的最大障碍是中日之间缺乏互信，双方应当“以史为鉴，面向未来”，共同推动东北亚合作。东北亚合作应当坚持开放性，以10+3为主，多渠道并进。

　　

　　一、东北亚区域合作的两种类型

　　（一）关于“东北亚”的两种概念

　　东北亚地区的概念可以有两种理解，一是指亚洲的东北部地区，这样就包括了俄罗斯远东地区、中国东北地区、蒙古、朝鲜、韩国和日本共6个国家，其中俄、中都以部分地区入围“东北亚”地域概念。另一种是指东亚的北部地区。如果按“东亚”来划界，那么显然不包括俄罗斯。因为俄罗斯传统上属于欧洲国家，尽管它横跨欧亚两大洲。这样，“东北亚”概念就只包括中、日、蒙、朝、韩5个国家。这也可以认为是以国家来定位的一种概念[1]。虽然从广义上讲，东北亚合作不能缺少俄罗斯的参与，但如果把东北亚看作是东亚的一部分，那么从现有的东亚合作机制来看，还没有包括俄罗斯。这里所说的“现有的东亚合作机制”就是指10+3框架，即东盟10国和中、日、韩三国组成的中央政府一级的合作机制。朝鲜、蒙古作为东亚国家，只要它们有意愿，随时可以加入这一机制。但俄罗斯的参与显然还没有提到议事日程上来。因为，一般的区域合作组织，总是以自然的地域为界限的。

　　将“东北亚”概念作上述划分，是因为两种区域合作机制的形式和目标都不相同。由俄、中、蒙、朝、韩、日6国参与的东北亚区域合作，如果从1991年联合国开发计划署（UNDP）正式决定启动图们江流域开发计划算起，至今已有近15年的历史了。虽然迄今已取得了不少成绩，但这种区域合作显然是功能性的、非制度化的、松散的合作形式，没有明确的长远目标。

　　（二）区域合作的三种形态

　　纵观世界各地区区域合作，大体有三种形式，一种是功能性的合作，即区域内各国为实现某个具体目的而进行的多边合作。其中最普遍的是区域经济合作，通常以市场为导向，以贸易和投资为主要形式，以互相谋求经济利益为目的。这种合作的主要推动力量来自民间（非政府组织、企业等等）和地方政府，在必要时，中央政府偶尔介入，但并不起主导作用[2]。例如，在图们江流域开发合作中，中、朝、俄3国和中、朝、韩、蒙、俄5国中央政府先后签署了三个协议，以协调该项目的合作。有学者将这种合作形态称为“无形的功能性合作”[3]。

　　另一种区域合作是制度性的合作安排，它建立在一个共同的区域协定基础上，因而也称之为“有形的制度性合作”。这种合作有长远的目标，主要由参与各国的中央政府来推动，合作范围不仅仅局限在某个项目或局部的功能上，这种区域合作可以是经济领域的，也可以延伸到更广泛的多个领域，如政治、安全、社会等等。像东盟、欧盟都属于制度性区域合作形式，而像北美自由贸易区一类的区域经济合作安排也属于这一类形态。

　　介于上述两种形态之间的是一种过渡型的区域合作形态，或称“准制度性”合作形态。它具备一种非约束性的“软制度”，但又非散沙一盘。它有长远的目标，也有实现目标的手段。这种区域合作形态的代表就是亚太经合组织（APEC）。APEC提出了实现亚太地区贸易和投资自由化的“茂物宣言”和时间表，以“单边行动计划”和“集体行动计划”为手段，以政治领袖的“承诺”为保障。APEC不具约束性，但决非一般的国际性论坛，而是通过成员自愿行动来进行的一种新型的区域合作形态。

　　（三）10+3框架下的中日韩合作是东北亚区域合作的新形式

　　从20世纪90年代末开始，随着10+3框架的建立，东北亚区域合作逐渐成为东亚合作的一个部分，它与整个东亚合作的关系越来越密切，从而使东北亚区域合作的形态发生了新的变化，即出现了向制度性合作发展的新形式。

　　以1997年亚洲金融危机为契机，东亚13国（东盟10国加中、日、韩3国）逐渐形成了地区合作机制，即今天的10+3机制。东北亚的3个重要国家中、日、韩首次被纳入到同一个合作框架之内。10+3框架成立之初，只是一种领导人非正式会晤的对话机制，但随着国际形势的变化，它逐渐正式化，如今已成为初步制度化区域合作组织。这里所说的国际形势的变化，主要是指1997年亚洲金融危机后全球第三次地区主义浪潮的兴起[4]。10+3框架的出现，结束了东亚地区没有区域合作组织的历史，它是对世界经济区域化挑战的有力回应，虽然在时间上比世界其他地区晚了一点。

　　

　　10+3合作，也即东亚地区的合作，最早是由东盟倡议的。早在1992年底，马来西亚总理马哈蒂尔就提出建立“东亚经济集团”（EAEG）

　　的倡议，其成员就是今天的东亚13国。此倡议一出台便遭到美国和澳大利亚的强烈不满，他们极不愿意看到东亚出现了一个全部由黄种人组成的经济集团。一年后，东盟经协商后将其更名为“东亚经济核心论坛”（EAEC）再度推出。但在美国的反对和日本迟疑不决的情况下，此倡议最终被束之高阁。1995年底，在东盟首脑会议上，东盟提出与中、日、韩3国首脑举行会晤的建议。这是继EAEC遭冷落后东盟再度推动东亚区域合作的一次尝试。但此倡议没有得到日本的响应，因为日本另有图谋，想单独与东盟举行双边首脑会晤[5]。

　　而东盟出于“平衡外交”的考虑，仍坚持与中、日、韩3国首脑同时会晤。1997年7月爆发的亚洲金融危机使东亚各国痛切感受到没有区域合作机制之苦。在此背景下，同年12月15日，在马来西亚首次实现东盟9国（当时柬埔寨尚未正式加入东盟）与中、日、韩3国首脑的会晤，迈开了东亚区域合作制度化建设的第一步。

　　东盟把中、日、韩3个东北亚国家拉入合作框架，充分显示出它深谋远虑的战略眼光。因为东亚的经济重心不在东南亚，而是在东北亚。中、日、韩3国的GDP总和约占东亚13国的90%多，东盟10国GDP总和尚不足东亚的10%，显然，东盟自身的份量是很有限的，必须借助东北亚3国的合作，东盟才能更好地发展自己。

　　东盟的经济份量虽轻，但却是推动东亚合作的主要力量。10+3框架形成后，东盟一直以主人的身份召集会议，而中、日、韩则是以客人的身份与会的。这样就出现了所谓的“小国领导大国”的现象。这种现象的背后因素是主导权如何平衡。中、日两个大国都不可能单独主导东亚合作进程，韩国一个小国更无法起主导作用，而由一个不具威胁的中小国家组织——东盟发挥主导作用是最佳的选择。

　　10+3框架的合作最初也是非制度化的功能性合作，一开始就进行金融领域的合作以缓解金融危机造成的燃眉之急。其第一项实质性的成果就是2000年5月10+3财长会议达成的《清迈倡议》，这是一项货币交换协议。不过，10+3合作很快便进入制度化建设时期。在1991年11月第三次10+3领导人会议就推动东亚地区合作的原则、方向、重点领域达成了共识，发表了《东亚合作联合声明》，这可以视为10+3进程的一个转折点。会议还接受了韩国总统金大中提出的成立“东亚合作展望小组”的倡议，对东亚合作的进程与目标进行规划。之后，10+3合作框架的执行机制逐渐明朗化，它包括三个层次，即：（1）领导人会议（已由非正式改为正式），包括10+3会议、三个10+1会议（中、日、韩分别与东盟举行双边会晤）和中、日、韩3国首脑会议；（2）部长级会议，目前已有财长、外长和经济部长会议以及财政、央行副部长级会议；（3）高官（司局一级官员）会议。

　　10+3框架不仅有执行机制，而且有长远目标，这就是先由“东亚展望小组”提议（2001年）后由10+3领导人会议（2002）原则上通过的建立 “东亚自由贸易区”和“东亚共同体”的长远目标。“东亚共同体”不仅仅包括经济领域，还包括安全和社会文化方面。目前，10+3合作仍在向制度化方向发展，而它要成为一个真正的制度性区域合作组织仍需时日。

　　10+3框架下的东北亚合作起步不久。1999年10+3领导人会议期间，在日本的提议下，中、日、韩3国首脑以早餐会形式进行了会晤，以后便形成了正式的年度会晤机制，但都安排在10+3首脑会议期间进行。在2001年9月举行的第三次中、日、韩首脑会晤时，中国总理朱 容基提议建立三国经济和贸易部长会晤机制，并建立三国质量监督和检疫部门的磋商机制。接着，在2002年11月第4次三国首脑会晤时，朱总理又提出建立中、日、韩3国的自由贸易区可行性研究建议。至此，东北亚区域合作正式成为10+3框架内的一个重要内容。

　　与前面所提到的以图们江流域开发为代表的东北亚6国合作不同，10+3框架下的东北亚合作是中、日、韩3国之间的多边合作。这是东北亚合作的一种新的形式。前者由于缺乏制度性安排，至今仍停留在较浅层次的功能性合作阶段，进展也比较缓慢，合作的核心内容也没有形成。这种主要由市场和民间力量及地方政府推动的次区域经济合作，其受益者主要是参与国的局部地区，对于整个东亚地区经济的带动作用有限，更不要说它对世界经济区域化挑战有多大的抗衡能力了。

　　而在10+3框架下的东北亚合作，情况则有所不同，它是东亚地区合作的一个重要组成部分，是建设未来的“东亚共同体”的核心力量。这种由中央政府推动的向制度化方向发展的合作一旦取得成功，对于整个东亚经济的带动作用和对世界经济区域化挑战的抗衡力是前者所不能比的。

　　10+3框架下的中、日、韩3国合作，其近期目标是建立3国自由贸易区，而长远目标则服从于东亚合作的整体目标—建立“东亚共同体”。那么。10+3框架下的东北亚合作，与上述东北亚次区域合作有何关系呢？笔者认为这两种区域合作机制是相互联系，相互促进的。对于东北亚地区来说，功能性合作与制度性合作都有必要存在，它们都对促进东北亚地区经济发展有利，尤其当制度性合作发生困难时，功能性合作仍是最现实的选择。

　　东北亚次区域功能性合作起步较早，已有较好基础，有的合作项目已见成效。这种合作当然应当继续下去。如图们江流域开发、“环黄海经济圈”、“环日本海经济圈”、“环渤海经济合作”等次区域、小区域合作以及东北亚各国之间的边境合作、地方合作和各种项目合作等等。这类合作应是非约束性的、开放的，由市场引导为主。当然，政府特别是地方政府的参与仍然是必要的，其职能是制订和协调有关政策法规，为合作清除行政障碍。

　　10+3框架下的中、日、韩合作，虽然起步较晚，但它对推动东北亚地区的经济合作有很大意义。2003年10月，在印尼巴厘岛召开10+3领导人会议期间，中、日、韩3国首脑签署了《中、日、韩推进三方合作联合宣言》，决定大力推动三国之间在贸易和投资、信息通讯产业、环境保护、防灾治灾、能源、金融、科技、旅游、渔业保护等9个经济领域及人力资源开发、新闻媒体、公共卫生、教育、文化体育等5个非经济领域总共14个领域的合作。显然，这些合作将在三国中央政府的直接领导下，以政府协议的形式开展。这一点至关重要。例如：像能源这样重要的合作领域，没有中央政府一级的协议，单靠民间企业或地方政府来推动，其效果是很有限的。这种由中央政府推动的合作，具有约束性和一定的紧密性，起点高，力度大，从而将大大提高东北亚区域合作的质量，加快东北亚区域合作进程。另一方面，它将改变东北亚合作长期以来缺乏核心的局面，中、日、韩必将成为推动东北亚区域合作的核心力量。

　　综上所述，东北亚地区目前已有两种合作机制，即功能性的次区域合作机制和10+3框架下中、日、韩三国的制度性合作机制。今后，原有的功能性合作机制有待继续发展和完善，它不可能被中、日、韩合作机制所取代。两者可以并行发展，共同推动东北亚区域合作和区域经济的发展。

　　二、中日韩三国合作的困难与障碍

　　中日韩合作虽然起步较晚，但由于这是由中央政府推动的一种制度性的合作，相对于以市场为导向的功能性的合作更有保障。为落实三国领导人2003年发表的《联合宣言》，2004年6月21日在中国青岛举行了三国外长会议，并成立了《中日韩三方委员会》。该委员会首次会议已于成立之日举行，决定共同制订“三方合作行动战略”，提交给2004年底在老挝举行的三国领导人会议。今后最重要的工作将集中在研究三国自由贸易区的建立、投资安排与能源合作三个方面。

　　三国合作虽已在稳步开展，但要真正取得成功，实现制度化、规范化并为东亚合作出较大贡献，其困难仍不少。就拿三国合作的近期目标—建立中日韩自由贸易区来说，难度就不小。日本的态度并不积极。日本政府有关部门认为中国加入WTO后，平均关税已大幅下调，今后还将加速下降。日本从中国贸易自由化中所获得的利益有限。但中国的农产品、纺织品和其他廉价商品若大量进入日本，将造成强大的冲击。他们的观点是，现在搞三国自由贸易区，日本将得不偿失[6]。这与中国学术界研究的结论不同，据中国的研究，日、韩在三国自由区中获得的福利最大，日本如不参加三国自贸区，其福利损失最大[7]。日本政府部门当前的既定方针是，先同韩国和东盟缔结自由贸易协议，之后再与中国谈判自由贸易区问题。如果这一方针在未来不变，那么中、日、韩自贸区的谈判至少要在10年之后才有可能。

　　要不要搞三国自贸区，受制于各国背后的利益动机。日本对韩国贸易有大量顺差，所以日本对与韩国缔结双边自由贸易协定态度非常积极。中国刚刚跃升为韩国第一大贸易伙伴（2004年7月）和最大贸易顺差来源国，所以韩国对成立中日韩三国自由贸易区也持积极态度。同样，韩国对与中国签订双边FTA（自由贸易协定）也一定会很感兴趣。关于中国，研究表明，中国将是三国中最后的受惠者，中国推动三国FTA，恐怕还是出于政治上的动机。这类似于中国倡议建立“中国—东盟自由贸易区”。很明显，如果中、日、韩三国FTA搞不起来，“东亚自由贸易区”就很难建立，东亚经济一体化及东亚共同体的目标便更难实现。为了推动东亚经济合作向既定目标迈进，中国决心从自身做起，让短期利益服从于长远利益。中国已经与东盟签署了FTA协议，在东亚一体化道路上迈开了一大步，如果在中国的积极推动下，达成中日韩FTA协议，那么东亚自由贸易区的建立便指日可待了。

　　当前，中日韩三方合作的最大障碍自然就是中日双边关系的恶化了。自从小泉首相坚持参拜靖国神社后，中、日两国首脑便停止了互访。现在，不但像首相参拜靖国神社、修改教科书、钓鱼岛等老问题一个也没有解决，而且还出现了东海划界之争、中俄日油气管道走向纠纷、日本取消对华援助以及在新防卫大纲中公然将中国列入“目标国家”等新问题。至于民间两国百姓互相憎恨、厌恶的情绪越来越严重。中国网民中甚至形成了所谓的“愤青一代”（愤怒的青年一代）。笔者认为，虽然中日关系恶化目前还不至于威胁地区稳定，但它会给东亚经济合作带来负面影响，这一点是毋庸置疑的。并且，政治关系恶化也会影响到双方的经济关系。不少人认为，中日之间目前是“政治冷，经济热”，殊不知在政治关系长期冷谈下，经济关系也出现了冷的迹象。就拿贸易来说，日本虽然连续十年成为中国最大贸易伙伴，但对日贸易在中国对外贸易中的比重近年来却一直呈下降趋势。到2004年8月，日本已从排名第一降至第三：先是被欧盟（扩大为25国后）超过，接着又被美国超过（2004年1-8月，中日贸易额为1066亿美元，而中美贸易额为1070亿美元）。另外，日本对华的政府开发援助（ODA）至2004年已下降至1000亿日元以下。日本政府已决定今后还将继续削减。

　　中日政治关系在近期（小泉任期内）看不出任何令人乐观的改善迹象，现在双方要做的是防止其进一步恶化。

　　三、对推进10+3框架下东北亚合作的几点看法

　　在本文最后一部分，笔者对如何推动10+3框架下的东北亚合作提出一些个人的看法。

　　第一、中日双方要建立真正的互信关系

　　中日韩合作的核心问题是中日关系，中日关系若得不到改善，东北亚合作就难成功。而中日关系的核心问题是要建立互信。相互信任是最起码的要求。为此，中、日双方都需要做出最大的努力。

　　从日本方面来看，应当用“以史为鉴，面向未来”的态度来处理与中国的关系，不做或少做损害双方关系的事。应当继续在物质上（ODA，技术援助等等）来支持中国的改革开放，不要把中国看成威胁，而应视为日本发展的机遇。

　　从中国方面来说，历史自然不能被忘记，但也应当以理性的心态向前看，不让历史问题变成阻碍双方关系前进的包袱。“以史为鉴，面向未来”是双方都应去做的事，对日本来说，重点是前四个字，对中国来说，重点是后四个字。双方应当在建立互信的基础上，共同推进东北亚合作。为此，笔者认为，应当适时举行中、日、韩三国首脑会议，就历史遗留问题达成共识，正视历史，把握机遇，共建东北亚美好的未来

　　第二，东北亚合作需要一个全新的日本。

　　日本GDP占东亚13国的55%，中日韩三国的70%，应当是东北亚合作的主力，也应当是东亚合作的主力。但日本长期来对区域合作态度一直不积极。因此，东北亚合作迫切需要一个全新的日本：（1）不仅有世界眼光，同时也有地区眼光，并且以地区利益为重；（2）认同东亚，立足东亚，“忠于”东亚；（3）能吸取历史教训，与东亚各国平等相处；（4）敢于积极推动区域贸易自由化、开放国内市场（尤其是农产品市场）；（5）勇于承担领导地区合作并与中、韩共同发挥作用，推进东亚区域一体化进程。

　　第三，期待韩国发挥更加积极的作用。

　　韩国地处中日之间，能发挥其独特的地缘政治优势。在经济发展水平和产业架构层次上，韩国也介于中、日之间，能起很好的桥梁作用。韩国在建设“东北亚共同体”方面，态度较日本积极。从韩国的条件看，它还可以发挥更积极的作用。例如，最近韩国政府提出了构建“东北亚中枢国家”的战略设想，这是21世纪韩国国家经济发展战略的中心目标。该设想充分发挥韩国的地理区位优势，欲把韩国建设成为东北亚物流中心、信息网络中心、国际金融中心。这一战略的实施，无疑将有力地促进东北亚经济共同体的建设。除此之外，韩国在中日韩自由贸易区构建上也能发挥很好的作用。韩日FTA谈判已多年，韩日达成双边FTA后，再吸收中国加入，这也是建立中日韩FTA的一种途径。韩国的经验可供中国之用。如果中日韩单独谈三边FTA，韩国也同样可发挥积极作用。

　　

　　第四，东北亚合作不要排斥美国。

　　东北亚合作不能搞封闭的小集团，即使是10+3框架下的中日韩合作，也应当坚持其开放性，向区外国家开放，尤其是向美国开放。东北亚合作离不开美国，这是由历史因素所决定的。二战后至今的半个多世纪中，美国已成为全球与东北亚和东亚关系最密切的国家。美国不但与日、韩及东盟中的泰、菲、新（加坡）有军事同盟或密切的军事关系，而且也是东北亚和东亚各国最主要的出口市场和资金、技术的重要来源地。美国经济的兴衰，直接影响东北亚和整个东亚的经济业绩。因此，搞东北亚合作与其将美国排除在外，不如将它拉进来。所谓“拉进来”，并非要美国加入东北亚或东亚合作框架，成为“东亚共同体”一员，而是要在贸易、投资上向美国开放。例如，中日韩自由贸易区的建立，可适当考虑美国的利益，如采取一定措施，减少贸易转移对美国造成的不利影响，或者对从美国进口的产品，在相互对等的基础上实行某种程度的税率优惠等等，

　　不少人认为，美国是东亚合作的阻碍者。比如，1997年金融危机爆发后，日本提议建立“亚洲货币基金”（AMF），但因遭到美国强烈反对而胎死腹中。再如，再早一些，美国反对成立“东亚经济集团”（EAEG）和“东亚经济核心论坛”（EAEC）等等。这些也都是事实。但东亚合作发展起来后，美国的态度也软化了。例如，美国后来不再反对AMF了，可日本自己却变卦了。事实上，由于美国与东亚在政治、经济、军事上的密切关系，东亚合作必须借助亚太合作才能起步，这就是为什么先有亚太区域的合作（例如APEC），然后才有现在的东亚区域合作。东亚区域合作不能不顾及到美国的利益。我们应当改变成见，不要把美国看成是东亚和东北亚合作的阻碍者，而应当把美国视为东亚和东北亚合作可以利用的一种国际资源。正如中国外交部高官所言：“美国在东亚有重要的利益和影响，我们既要加强区域内各国的合作，同时也要奉行开放的地区主义，不排斥美国和其它区域外国家，注重与它们加强对话与协调，相互尊重彼此的利益，不断寻求与扩大新的利益汇合点”[8]。最近，美国地方政府对东北亚合作的态度十分积极，阿拉斯加州州长甚至说，该州也是“东北亚的一部分”，其出口有70%面向东北亚，因此这种态度值得欢迎。同样，东北亚或东亚的市场也应向澳大利亚、新西兰、印度等一切有兴趣的国家开放。

　　

　　第五，10+3框架下的东北亚合作离不开东盟舞台。

　　功能性的东北亚次区域合作，目前主要参与的国家是东北亚6国，与东盟关系不大。但是，10+3框架下的东北亚合作，也就是中日韩的合作，在现行阶段仍离不开东盟这个舞台。东盟是10+3框架的创始者，也是10+3进程的积极推动者。在“10+3”框架向“东亚”框架过渡以前，东亚的合作，包括中日韩三国的多边合作，都离不开东盟的媒介作用。虽然韩国前总统金大中早在1999年就提出召开“东亚峰会”的倡议[9]，但由于东盟有顾虑，担心自己的作用被东亚大国所冲淡，（“东亚峰会”将由东亚13个成员轮流当东道主，会议将不再固定在东盟国家中召开，这与“10+3框架”有质的区别。）至今东亚合作仍以“10+3”形式进行，即东盟为主，中日韩为客。应当看到，目前，“东亚共同体”已作为东亚合作的目标提了出来，而“东北亚共同体”仍处于构想阶段，换言之，东亚合作的进程已经快于东北亚合作进程。自从2002年中国与东盟签署“中国—东盟自由贸易区”协定后，东亚合作进程大大加快。2003年，日本与东盟也签署了建立“日本—东盟自由贸易区”协定，韩国也表示即将与东盟签同样的协定。而“中日韩自由贸易区”，至今仍处于研究阶段。如前所述，它的出现很可能要晚于中、日、韩三国分别与东盟建立的自贸区，即3个10+1。而且，中日韩自由贸易区很可能会在3个10+1的基础上建立起来。因此，在10+3框架下，东北亚合作始终是东亚合作的一个组成部分，它离不开东亚合作的整体进程。中日韩三国的多边合作，今后仍需借助东盟这个平台，东盟是中日韩合作不可或缺的“粘合剂”。

　　第六，中日韩合作应以10+3框架为主渠道，企业、行业、部门合作多渠道并进的方式进行。

　　在10+3框架下，中日韩的合作是以中央政府协议来推动的，这使东北亚合作有了制度上的保障，这当然是一个主要的渠道。但另一方面，就中日韩合作而言，民间导向的合作一直在自然进行。例如，由韩国企业界提出的建设“中日韩钢铁共同体”已在实施中。2004年4月，中、日、韩三国软件行业签署了“开源软件合作备忘录”，推动使用Linux共同操作系统，来抗衡微软的电脑软件。这是中国政府层面（信息产业部）与日、韩民间企业共同推出的一份协议。另外，三国手机行业也同意为下一代手机建立一个共同标准[10]。这些例子表明，中日韩合作除了以10+3为主渠道外，还应让企业、行业等民间部门积极参与。因为中央政府的协议最终也是要落实到企业、行业部门的具体行动上。在这方面，民间的潜力相当大。

　　综上所述，东北亚的合作尽管有不少困难与障碍，但是，在10+3框架的推动下，以中日韩为核心的东北亚合作正在向制度化方向发展。这是一个渐进的过程，虽然缓慢，但仍充满了希望。

　　(《美中经济评论》，2005年4 月号)

　　

　　

---