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周边外交的战略谋划
作者:周方银  来源:《瞭望》新闻周刊 2013-5-22  时间:2013-05-23
    一个好的战略,是为了从长期的角度使国家总体上保持前进的势头,从而最终实现中国梦。

  文/在中国总体外交布局中,巩固和发展与周边国家的睦邻友好关系一直是重中之重。在中国新一届政府总理李克强5月19日开始的首次外访中,印度和巴基斯坦是重要的两站。中国一贯倡导与邻为善、以邻为伴,李克强总理对印巴两个重要邻国的访问,表明新一届中国政府高度重视发展与周边国家的关系。

  周边是中国梦的战略依托带

  中国是世界上边境线最长、地理上接邻国家最多的国家。某种意义上说,在世界大国中,中国所面临的周边环境也是最复杂的。这种复杂性和重要性表现为:中国周边汇集了世界所有类型的国家。既有世界最发达国家,也有十分贫穷的国家;既有不少大国,又有众多小国;既有资本主义国家,又有社会主义国家。中国周边地区是全球范围内多种重大关系汇集和聚焦的地区,同时也是世界上主要大国谋求自身利益的重要场所。

  中国周边国家和地区历史遗留问题多,政情复杂,现实矛盾突出,几乎集中了目前和未来一段时期中国在对外关系方面面临的所有重大而复杂的矛盾和问题。中国与美国、日本、俄罗斯、印度等大国关系的许多重要内涵,直接体现在对周边地区的影响中。中国与周边国家的关系,也对中国与大国关系的许多方面产生影响。

  未来十年,是实现中国民族复兴梦的重要阶段,周边外交的成功与否,周边环境好坏程度,将会深刻影响中国在周边地区利益的实现程度。就中国的进一步崛起而言,周边地区的重要性体现在:其一,大国崛起需要稳定的外部环境,尤其是宽松的周边态势。如果周边的负担很大,中国要拿出很大的资源和精力处理其他地区的问题,就变得相对困难。

  其二,崛起国家的海外利益首先最直接地扩展和影响到周边国家,在周边地区存在重要性不断上升的多方面利益的需求。

  其三,崛起国家的周边往往是多个区域内外大国矛盾斗争的场所,周边国家与外部大国的互动直接影响一国的崛起进程。如果某些世界大国试图阻止或者迟滞中国的崛起进程,周边地区将是它们最方便和最有效的发力场所,它可能成为大国较量或争夺影响力的主要场所。中国周边环境中的一些复杂因素,易于被地区外大国所利用。以有效的外交战略应对和管控周边地区的复杂因素,降低其被区外大国操纵的空间,将有助于营造“进可攻,退可守”的崛起态势。

  其四,成功的周边外交,有助于我们在实力上升过程中,推动体系中权力的和平转移。在崛起过程中,周边国家对中国实力上升的感受最为直接,其反应也会比其他国家先行一步且更为强烈。如果我们能对此作出较好的应对,取得较好的结果,则可以为中国在整个体系中的崛起积累更丰富的经验。

  其五,中国在周边的成功程度,会影响中国在其他地区的战略声望和影响力。如果中国处理不好周边的问题,其他地区国家很难相信中国的参与能够帮助处理好它们的事情。如果我们能够以有说服力的方式,在周边取得成功,国际社会对中国的行动能力、可靠性的判断将得到实质性提升。本文来源:瞭望观察网

  综合而言,周边是中国维护主权权益、发挥国际作用的首要保证,是提升国际地位的主要支撑点与战略依托带。与此同时,周边国家也是他国阻遏中国崛起不可或缺的媒介和利用对象。因此,中国要实现顺利的、阻力较小的崛起,处理好与周边的关系、营造良好的周边环境十分关键。

  周边外交需要战略谋划

  自新中国成立至今的60多年来,如何处理与周边国家的关系,一直是中国对外关系的重点。要构建良好的周边关系,使周边成为有利于中国崛起的良性平台,并有效应对周边地区出现的各类挑战,离不开合理的、具有针对性和前瞻性的周边战略的指导。

  战略是为了配置和调动各种力量和资源以实现重大的或全局性的目标。不论大国还是小国,都需要有战略的指导。特别是,当一国外交面临复杂的国际环境,试图实现多方面的政策目标时,更需要通过战略谋划,确保对外政策总体方向的一致性,以及政策手段之间的协调,从而以相对较小的成本,在一个比较长的时期内,推动外部环境的改善和政策目标的实现。

  对周边外交的战略谋划不能以一厢情愿的方式进行。在国家相互博弈的过程中,每一个策略的有效性都是相对于其他国家采取的策略而言的。不同国家外交策略的演化是一个动态过程,每个国家会根据其他国家的策略,对自身的策略进行调整和优化,因此,没有抽象意义上的最优战略。在一个阶段成功的策略,不一定在其他阶段也能获得成功。在外部环境、以及其他国家的外交政策发生变化的情况下,我们需要对自身的周边外交政策进行深入系统的评估和反思,并在此基础上,作出具有前瞻性的谋划。我们今天所作的战略谋划,它的影响更多地不是体现在明年后年的周边环境上,更重大的意义可能体现在五年或十年之后。正如中国现在取得的很多外交成果,是十年、二十年前的战略选择的结果。对于战略谋划的实践价值,需要以更大的时间尺度和时间视野来进行判断。

  从根本上说,中国周边外交无疑是要服务于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴这样的国家战略目标。在这个总体战略目标下,周边外交就有自身的特殊性,需要完成自身的特定的目标和职能。

  具体来说,周边外交在实现中国梦的重要阶段,需要实现以下几个方面的目标:第一,保持外部安全环境的总体稳定性,避免周边安全环境的显著恶化;第二,妥善处理与“霸主”的关系,避免过早遭受霸主的强力打压或发生大规模冲突,而在这个过程中又必须避免丧失重要利益;第三,与周边中小国家发展稳定的双边关系,在这一地区吸引更多支持力量,形成较为有利的崛起态势。通过自身的外交政策,对周边国家的政策产生牵引作用,进而影响与周边国家关系的长期互动过程;第四,避免在地区陷入孤立,在地区制度、地区经济合作、地区安全合作中维护和实现自身的利益;第五,增强在地区规则、制度和秩序塑造中的能力,避免地区秩序朝不利于中国的方向深入发展,避免形成一种代价不断上升的崛起态势。

  一个好的战略,不是要保证中国在崛起过程中每时每刻都占据优势,总是形势一片大好,总是能获得最大的好处。而是为了从长期的角度保证崛起进程中能够经受起伏,克服过程中的曲折,克服来自不同方面的压力,从总体上保持前进的势头,从而最终实现中国的根本利益。

  把握好几个平衡

  战略设计本身面临多方面的制约,外交目标、资源支持、政策手段以及外部环境等几个因素之间的相互协调并不是自然而然发生的事情。其中,战略手段的选择具有很大的能动性,目标与手段之间的匹配与否,对周边外交的实施效果会产生颇为深刻的影响。

  力量运用的力度与时机。

  未来十年,是全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的关键时期,从国际层面看,也是中国崛起的关键时期,是国际结构、中国的角色和定位都要经历调整和转换的时期。在这个时期,中国必然会或迟或早地遭遇到各种困难,会经历实力和意志都需经受检验的阶段。面对重大的机遇和挑战,仅仅固守简单化的思维显然不够。

  在这样的时期,任何一个大国试图完全避免运用自己手中的力量,而仅仅依赖“柔性”的方式实现崛起,基本上是不可能实现的事情。同时,作为崛起国家,中国在对外使用自己手中力量时,也必然会遭受更大的压力。在这个过程中,中国既要避免过于依赖手中的力量,也要避免在有现实需要时不敢运用的力量;既要避免在力量使用上的反应过度,也要避免力量使用上的过于迟缓;在必须使用力量时态度要坚决,在并非必须使用力量时则保持自身反应的适度。力量的使用,应立足于对形势的准备评估,对主要力量发展趋势的深刻洞察,和对大国战略互动的准确把握,不应受“众说纷纭”的拖累而产生“举棋不定”的犹疑和行为上的“中途半端”,而要保持力度的适当性和方式的灵巧性,注意对力量的节约使用,避免对力量的僵硬使用和不分场合的滥用。

  中国有很深厚的和平外交的传统,对力量的运用,主要是为了避免自身的核心利益和根本立场受到重大挑战。中国需要在一个比较长的时间段内,保持自身行为方式的内在一致性,形成国际社会对中国使用力量方式的稳定预期,这有助于逐步提高国际社会对中国以某些方式合理使用力量的接受度,避免产生不必要的误判。

  实现和平发展与维护核心利益的平衡。

  在中国快速崛起、美国重返亚太,以及周边国家的外交政策进行相应调整的背景下,中国所处的周边环境经历了深刻而复杂的变化,周边的某些领土领海主权权益争端有一定程度的激化。美国以及不少周边国家,试图通过中国对有关问题的反应,解读中国对外发出的信号,并以此为依据,对其对华政策不断作出调整。

  在这个过程中,中国通过自身的外交行为向外部世界发出明确的信号:中国坚持和平发展道路的理念不会动摇;同时,中国会坚决维护国家核心利益。正如习近平总书记所言,“中国始终是维护世界和平的坚定力量”,“我们要坚持走和平发展道路,但决不能放弃我们的正当权益,决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易,不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”

  由此提出中国外交中坚持走和平发展道路与坚定维护自身核心利益二者之间的平衡。维持二者的平衡是一个战略层面的原则,在操作的层面,实际提高了对外交行为技巧的要求。它要求中国发出的外交信号应具有更大的清晰性和可分离性。根据这一原则,当周边国家挑衅中国的核心利益时,必将对其作出适度强硬的反应。此时,在对其施加压力上就不能遮遮掩掩,而需要清楚地表明施加压力的目的是什么,只有这样,才能更好地达到使其停止损害中国核心利益的效果。规则清晰、目标明晰的施压,更有利于达成既定目标,并避免一些不必要的负面理解。在施加压力的过程中,要避免不必要的波及无辜,选择能达到效果的最小必要压力。施压的时间长短,应与试图达到的目的保持一致。同时,施压必然会引起对象国一定程度的反弹,对此不能轻易产生犹疑。

  在坚定维护自身核心利益的同时,避免大规模冲突的爆发,不从根本上损害本地区国家对中国崛起的可接受度。

  中国与一些周边国家存在若干领土领海主权权益争议,在涉及争议的问题上,中国无疑会努力维护自身的核心利益。但由于核心利益的维护,处在一个特殊的,即中国崛起的背景下,在这个背景下,一些本是局部利益性质的冲突,被一些外部力量有意无意地视为是中国崛起过程中的检验,是对中国未来国家定位的重要判断依据。某些周边国家带有一种不适当地过度刺激中国的冲动,崛起的中国在面对这些刺激时也不可能轻易地屈服,由此产生冲突升级的风险。

  中国的外交需求是复杂的,一方面需要积累自身的实力,保持和增强中国已经颇为巨大的海外经济存在,同时要增强自身的军事实力,为中国崛起提供更强大的防御能力和更可靠的安全保护。从崛起的长期需要看,也要努力使实力上升中的中国,从总体上对邻国来说是可以和愿意接受的国家,而不是在比较广泛的范围内受到越来越强大和具有实质性抵制的国家。

  这些复杂的战略需求,要求中国应努力维持外交政策中的平衡,特别是在坚定维护自身核心利益的时候,避免某些不必要的冲动,避免在更广泛的范围内传递出令周边国家普遍感到危险的信号,这涉及的不是国际媒体对中国形象的看法,而是相关国家政府对中国外交政策的战略判断。中国需要以有理有利的方式,控制行动的节奏,以一种对于国际社会来说具有可预期性的方式,而不是令人感到不可捉摸的方式来实现和推进自身的利益。如果在未来一个时期,政策变得适度强硬是一种难以避免的选择,那么,中国需要努力以一种对国际社会来说可预期的方式来实现这个过程,使外界清晰地意识到中国在这个过程中存在的战略克制。本文来源:瞭望观察网

  努力实现经济手段与安全手段的配套与协同。

  从战略层面,中国周边外交需要实现经济手段与军事安全手段的相互协调,使二者通过相互配合发挥整体性作用。过去比较长的一个时期内,中国更多地强调经济手段,特别是具有合作共赢性质的经济手段的使用,在安全领域,在周边地区的作为相对有限,不管是积极的安全手段还是消极的安全手段,使用的频率、规模和深度都有所不足。

  随着中国经济实力的持续上升,中国在周边地区经济规模的扩大已经具有了格局和战略层面的内涵。不少周边国家赋予中国的经济行为更多政治、安全乃至价值观等多方面的非经济内涵。在某些国家看来,中国经济规模的不断扩大和进一步提升,已经成为一个具有地区安全性质的问题。在这个背景下,继续主要靠经济一条腿走路,已越来越困难。未来一个时期,在国家能力建设方面,需要更加均衡地发展不同领域的实力,通过不同手段的配套使用,为中国在周边地区争取相对较好的战略空间,也为地区经济合作的长期健康稳定发展创造更有利的外部环境。

  通过稳定中美关系,拓展周边外交的空间。

  中美关系的性质,对于中国周边外交的总体面貌具有十分深刻的影响,它能在很大程度上影响本地区国家之间的关系格局。在中美都不试图从根本上对抗,尤其是避免直接发生大规模军事冲突的情况下,中美试图在亚太地区扩大自身影响力的努力,实际变成一个和平竞争的问题。从未来10年20年的时间视角看,中美都面临如何更好地让本地区其他国家认可和接受其在地区秩序中发挥的特殊作用的问题,因此需要从更长的时间视野更为平衡地看待实现自身利益的方式,并对自己的行为进行必要的战略性约束与自制,在本地区形成较为合理的利益分配关系,并持续地给本地区国家带来安全与经济方面的收益。

  如何以可持续、双方都可接受的方式处理中美关系,是中美双方当前必须面对的重大现实问题。中美两国需要努力发展新型大国关系,寻找长期可持续的、对双方利益以及本地区利益不具有很大破坏性的共处之道。这可以为本地区其他国家关系的发展,创造良好的背景条件。同时,也为美国在亚太地区的长期存在,以及中国周边外交的长期发展,提供更为广阔和对双方来说都可接受的战略空间。□(作者为中国社科院亚太与全球战略研究院中国周边与全球战略室主任、研究员)

  

  
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